2006年6月，亚洲开发银行成立了一个专家小组，旨在研究亚洲未来经济趋势以及银行在经济发展中的作用。该专家组在2007年3月提交了《新亚洲、新亚洲开发银行》的研究报告，认为应该由过去以减贫为战略重点转向以包容性增长为战略重点，这也是“包容性增长”概念的首次提出。 从结果分享角度理解，包容性增长就是让经济增长成果在所有成员中得到平等分享，进而实现可持续发展。从协调维度理解，包容性增长能够协调经济、社会和制度这三个维度，使他们得到均衡发展。亚洲开发银行2007年指出，包容性发展的实现基础，就是经济可持续增长、社会稳定、政策制定合理这三者的协调配合。 一、财政预算支出需要实施全覆盖的审计监督 在科学发展观、包容性增长框架等发展思想的指导下，近年来，围绕预算管理制度、事权和支出责任制度等方面，部署了一系列深化财政体制改革的顶层方案。2014年颁布了新修订的《中华人民共和国预算法》，2014年国务院发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》，2015年发布了《关于实行中期财政规划管理的意见》等。作为国家预算管理的关键环节之一，审计监督也提出并开展了相应的变革。 审计监督全覆盖的理念，在2013年10月国务院第26次常务会议上首次被提出。李克强总理要求审计部门要依法加大力度，实现审计全覆盖。2014年10月发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，正式提出审计全覆盖的要求，涉及公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况。 审计全覆盖不可能一蹴而就，需要分阶段有重点的实施。作为国家财政开支的监督部门，现阶段审计机关的重点仍需放在财政资金及其预算管理的监督方面。财政审计是审计监督的永恒主题（李金华，2004），预算执行审计更是财政审计的重中之重，纳入监督范围的中央部门从2003年的9个增至2015年的42个。但是，尽管财政审计始终排在审计工作格局的第一位，2004年财政审计覆盖面只有10%，2015年审计的预算支出也仅占42个中央部门预算支出总额的36%。除头几年在社会上引起广泛关注和震撼以外，审计风暴的边际效应近年也急剧递减。 为何审计监督的效率、效果不高，问题在哪里？研究认为，关键原因之一是没有真正实现财政预算审计监督的一体化。具体表现在两个方面：一是审计监督的制度有缺陷，独立性不足，而且力量单薄、没有在系统内部形成合力。二是审计监督未能与外部的财政预算管理和谐互动，忽视了绩效审计、内部控制的重要作用。例如，内部控制建设是解决审计任务繁重与审计力量不足的有效途径，也是撬动财政预算管理和审计监督共同发展的关键着力点。 财政审计一体化是中国特色的审计名词。金勇（2000）、赵劲松（2004）、杨肃昌和肖泽忠（2007）、刘正均（2009）等从审计流程、不同业务种类的融合以及隶属关系等角度进行了探讨。研究认为，需要呼应包容性增长的“共享”、“协调”理念，宏观、整体地认识、实施一体化改革。紧扣预算这个主题，在审计监督系统的内部、内外部之间实现一体化协作。 二、财政预算审计监督的内部一体化改革要求 1.绩效审计是财政预算审计监督内部一体化改革的必然方向和高级阶段 绩效，是由performance翻译而来，主要是指某一任务、事项的完成、执行和成绩等结果。到目前为止，公共领域的研究中，并不存在一个关于绩效的定论。首先是由于公共部门没有像企业的利润一样普遍适用并且较为科学的指标，不同的利益群体对绩效有不同的看法，其次是由于绩效的概念容易随着理论研究与社会实践的深入而不断变化。 绩效审计是财政预算审计监督内部一体化改革的必然方向和高级阶段。英国著名学者戴维·德尔认为绩效审计起源于1180年以前。但是，更多的学者认为绩效审计产生于20世纪初，并在70年代以后得到发展。 为何一开始没有开展绩效审计？首先，从财政审计监督需求来看，审计产生的初期，社会生产力水平较低，国家的财政收入较少，此时绩效审计并没有条件发挥作用。其次，从企业内部审计的需求来看，由于物质的缺乏，企业间不存在激烈的竞争，企业的生存和发展难以被外界环境所影响，所以企业不存在绩效审计的需求。最后，从审计实施的技术和方法来看，财务审计是对会计凭证等进行检查，对于技术的要求比较低，而要对资金使用的绩效进行评价，不仅对审计技术有很高的要求，还要根据具体情况建立科学合理的评价标准，由于当时技术条件的约束，这些要求都难以实现。 在美国最高审计机构的带动和示范下，许多立法模式、司法模式和行政模式的政府审计机构先后从合规性审计、财务审计逐步向绩效审计阶段演变进化。1986年4月16日，最高审计机关国际会议正式发表了《关于绩效审计、公营企业审计与审计质量的总声明》，指出开展绩效审计的必要性，绩效审计能够促进公共部门向更经济、更高效的方向发展，提高公共部门信息透明度，对其受托责任履行情况进行更好的监督。 可以看出，绩效审计正进入高速发展时期，它是对“绩效”这种最显著方向的内部自发选择，是财政预算审计监督系统不断适应外部经济、政治、观念环境，进行自组织调整的必然结果。因此，财政预算审计监督必然朝绩效审计的方向发展。
