文物保护专项资金作为中央财政投入文物工作的重要渠道，其分配、管理和使用情况关系着国家有关文物工作的重大政策措施贯彻落实，直接决定着文物工作的成效。
文物保护专项资金的特点
目前，我国文物保护专项资金主要包括：国家重点文物保护专项资金，博物馆、纪念馆(简称“两馆”)免费开放专项资金，以及“十三五”时期文化旅游提升工程中央预算内投资中用于全国重点文物保护单位保护的部分。党的十八大以来，中央财政累计安排以上三项资金近500亿元，总体来看，存在以下几个特点：
一是资金规模总体平稳，但各地获得补助金额的差异较大。如2017年度国家重点文物保护专项资金获得2亿元以上的省(市)有9个，1亿元至2亿元之间的省(市)有13个，1亿元以下的省(市)有8个，其中，金额最大的为河南省，金额最小的为天津市。2017年度“两馆”免费开放专项资金，获得补助最多的省份约2亿元，最少的约1300万元。
二是所涉及的领域较广，内容多样。国家重点文物保护专项资金的补助事项分为文物维修保护工程等7大类，包括考古调查、勘探和发掘等多个具体事项，基本覆盖了文物保护工作所涉及的各个环节。资金分布面广，部分资金支持的项目特别是不可移动文物散落在较为偏远的地区，不易到达。某些自然条件恶劣的地区受气候因素影响，一般情况下，全年有近半年时间文物的维修和保护工作处于停止状态。
三是项目分布碎片化，且单个项目的资金规模不一。如2017年度国家重点文物保护专项资金共计补助1400余个项目，这些项目分布在全国1300多个地区，单个项目的金额大小不一，最高的达3000余万元，最低的不到10万元。
加强文物保护专项资金审计的路径
近年来，有些审计署驻地方特派员办事处抽查中央专项转移支付资金在地方的管理和使用情况时，对文物保护专项资金有所涉及。一些地方审计机关对本地区文物行政部门进行例行审计过程中，对文物保护专项资金也曾开展过延伸审计。审计署虽未专门针对文物保护专项资金组织开展全面审计，但也极其关注这方面的工作。
深入开展中央专项转移支付资金审计，是审计署依法履行审计监督职责的一项长期而重要的任务。纵观近年来审计署组织全国审计机关对财政专项资金开展的审计项目，并结合文物保护专项资金的特点和对其开展的审计监督的现状等，笔者建议对文物保护专项资金的审计从以下几个方面着力，以提升审计工作的效率和效果。
(一)审计的目标和重点
对文物保护专项资金开展审计，要在深入了解把握文物保护工作特点和规律的基础上，紧紧围绕“发展、改革、安全、绩效”的目标要求，通过揭示问题、剖析原因、提出建议，着力发挥促进政策落实、促进提高绩效、促进全面深化改革、促进反腐倡廉等四个方面作用。审计工作的开展应覆盖文物保护专项资金的全过程，即资金的设立，项目的申报、评审过程，资金的分配、拨付过程，以及资金的使用、管理环节。一方面，通过对文物保护专项资金的预算编制、分配管理、拨付执行和绩效考评全过程的审计，推动优化文物保护专项资金的项目设置、支出结构和补助范围，严肃揭示重大违法违纪问题，保证资金的合法合规使用，促进资金发挥效益；另一方面，要从推动党中央、国务院的决策部署落实，破除影响文物保护工作发展的体制机制障碍等层面加强分析研究，积极提出解决突出问题和推动长远发展的建议，更好地发挥审计的监督作用。
(二)审计的组织方式和方法
进一步改进审计组织方式。首先，点面结合，关注重点项目资金和国家相关政策措施落实情况。当前，在部门预算执行审计和政策落实跟踪审计二者紧密融合的背景下，审计在关注专项资金使用的重点单位、重点领域、重点事项的同时，还要重点关注国家相关政策的贯彻落实情况，突出反映业务工作实施情况。审计覆盖面的扩大，使得反映问题既有微观典型案例，又为综合分析提供了较翔实的宏观政策依据。其次，纵向挖掘，覆盖重要业务节点。以国家重点文物保护专项资金为例，审计时应在充分了解文物保护专项资金管理体制的基础上，梳理历年审计发现问题、人民来信反映问题、国内外舆论反映问题等情况，重点关注专项资金的设立、申报、分配、拨付、管理和使用等全过程，实现有深度的全覆盖。再次，找准薄弱环节，延伸相关单位。一方面，充分利用部门预算执行审计这一平台，在文物、财政等部门层面对文物保护专项资金的设立、政策目标、项目评审、分配和拨付等方面进行审计，找准需要重点关注的项目和环节。另一方面，在政策落实跟踪审计中融入特派办或地方审计机关对专项资金在使用环节、项目推进、资金使用效果方面的审计经验。由于政策落实跟踪审计在全年持续实施，利用好这个平台一定程度上能缓解时间紧与人员不足的矛盾，同时也能发挥基层审计机关熟悉基层情况、审计面广的优势。
合理配置审计资源。首先，把握审计节奏，提高审计效率。为确保文物保护专项资金审计的有效开展，应合理配置审计资源。一方面，加强对地方审计机关的力量统筹，逐步建立中央专项资金审计与省以下转移支付资金审计有机衔接框架，充分借鉴和利用地方审计机关的审计成果。另一方面，在某些需要文物行业方面特殊知识的环节中，统筹选取文物保护、工程等方面的专家参与审计项目，充分利用他们的专业知识和经验，发挥专家智囊团作用；或者向社会中介机构购买专业服务，有效整合审计资源，提高审计监督效能。其次，重视联网审计和大数据应用。当前，信息化、大数据对提高审计效率、提升审计成效，发挥着十分重要的作用。《国务院关于加强审计工作的意见》和中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》明确提出了审计实践中运用大数据技术和构建大数据审计工作模式。针对文物保护专项资金点多面广的特点，审计机关可依托大数据分析平台，构建有关文物保护专项资金的审计数据库，加强对数据的采集、管理和运用，将“集中分析、系统研究、发现疑点、分散核查”的数字化审计理念贯穿专项资金审计的全过程。在中央部门本级层面，对专项资金分配环节进行跨部门、跨年度的数据采集和综合关联比对分析，可在参与分配专项资金的部门本级层面对历年补助项目的相关数据信息进行统一集中梳理，筛查疑点，发现专项资金是否存在标准和依据不合理、项目交叉重复、缺乏统筹协调、超标准补助、地方多头申报等问题线索。同时，加强文物保护行业内纵向上下级单位之间的数据关联，对上级财政部门拨付下级的资金，从金额、拨付时间、执行率等角度进行比对分析，看专项资金是否存在延迟拨付、多头管理等问题。在部门本级层面组建数据分析团队，掌握数据并进行分析，再将分析结果复核后下发到对应的地方审计组进行调查取证，如存在疑问可返回数据分析组进行再次校验。数据分析团队根据地方审计组在核查线索过程中发现问题情况的反馈，再次深入挖掘和延伸分析，最后对核实结果进行总体分析，得出审计结论。
加强分析研究。审计中，不仅要善于发现和揭示文物保护专项资金管理使用表层的问题，还要善于把握专项资金全局的情况，深入关注体制机制制度问题，分析整体趋势，提炼普遍性、倾向性和苗头性问题，并深入分析成因，找到症结，提出解决问题的政策建议，为推动提高文物保护专项资金绩效、提升文物保护水平发挥审计的建设性作用。
