习近平总书记曾提出，想要加强党的组织建设和国家建设，其关键性任务就是加强反腐败治理、完善廉政建设，就要加快相关制度体系的建设，加强国家治理的监督与管理，以监督权利的制度来制约权力的运行。国家审计作为我国经济建设发展的基础条件和必要保障，能够监督并促进我国政府部门财政收支的平衡，同时在反腐败治理中也发挥着举足轻重的作用。国家审计具有监督、预防、控制、惩治等功能，充分有效地发挥这些效用，能够从根源上预防、惩治腐败，对于加强国家建设具有不容忽视的作用。
一、反腐败治理中国家审计的定位
(一)国家审计定位的理论分析
只有把国家审计放到整个国家政治框架体系之中进行详尽的研究与分析，才能明确国家审计的角色定位，并从各个角度全面了解国家审计。国家审计要与司法机构的职能相区分，明确自己的独立定位，才能代表国民对政府权力机关实行有效且有力的监督。司法机构应当把维护法律的威望、确保法律的有效执行作为自身的基本职责，主要是对我国国民、社会团体以及政府部门行为活动是否合规实施监督。然而，政府部门的行为主要涉及合法性、合规性和绩效性三个基本属性，所以不仅需要判断其合法性，其合规性和绩效性也同样需要相应的判断。司法机关无法监督政府行为活动是否合规、是否有效，这就是国家审计的监督职能所在。实施合规性审计，是指国家审计审查和监督政府工作人员的行为活动是否遵循了相关行为规定。实施绩效性审计，就是要审核政府执行预算的经济效率，主要是通过审查预算制定的绩效和预算方案执行的绩效两个方面来进行判断。
因此，国家审计应当明确自己独特的角色定位，主要对政府部门工作人员是有否违规行为、活动是否有经济效率进行监督和审查，以弥补司法系统的督查漏洞和政府部门自我监管的不足。国家审计具有很强的专业性和权威性，以其所积累的专业知识为基础，对政府部门的行为活动是否合规、是否有效开展审查工作，给出专业判断，出具具有权威性的审计报告，以达到对政府的监督。这是司法系统所无法涉及的。
(二)国家审计定位的政治解析
国家权力根据持有主体属性的不同，分为公权和私权两种表现形式。公权，是指国家为了维持整个社会整体的秩序和权益所拥有的公共权力；而私权与公权不同，是一种与国家相对立的私人或者私人组织所持有的权力，其权力和义务属于自然人或者组织团体。国家权力中存在的公权与私权对立和统一的辩证关系是形成国家审计的基础。私权和公权主体之间存在委托代理关系，私权主体将对社会公共财富经营管理的权力委托给政府部门，委托人和被委托人双方都持有相应的可行使权力与需履行义务。在此种委托代理关系的维持过程中，需要独立于双方的第三方监督代理事项的履行情况，国家审计由此产生。国家审计需要运用专业知识，对公权主体即政府的行为活动进行审查与判断，做出专业性判断，得出相应的审计结果，公开提供审计报告，以便公民了解与监督国家治理情况，保证私权主体对国家公共财富的实质上的控制权。
国家审计是一项法律所规定的政治制度，由宪法保障其监督和约束国家公共权力的行使，具有一定的强制性。国家权力根据组织形式不同划分：三权分立和制衡，形成横向的组织结构；各级政府的垂直监督和管理，形成了纵向的组织结构。在权力的横向和纵向结构两个方面中，国家审计都发挥了极其重要的效用。为了更好发挥对权力的监督与约束作用，国家审计的定位应该适时进行转变与改进。随着我国市场经济的发展，民主建设逐渐完善，我国公民对政府部门的关注日益提高，要求政府行为活动具有效率和效益，这也就要求国家审计要注重对于合规性和绩效性的审计。
(三)国家审计定位的历史研究
在翻阅了我国国内的国家审计的发展历程后，我们主要对我国现代时期的国家审计的发展历史进行深入的研究与分析，可以得出结论：国家审计的定位应当集中于对政府机关行为活动的合规性、绩效性审计。
我国现代国家审计，按发展目标和职能的差异，可以将其分为四个发展阶段。
(1)1983年至1992年，以贯彻财经法规的执行为主要目标。该阶段，国家审计定位在政府部门行为活动是否真实、合法与合规方面。国家审计主要集中于财政预算方面，重点审计财政支出真实性、合规性以及合法性，从而促进对国有资产的保值增值，维护人民群众的权力与利益。在这一时期，国家审计的职能主要表现为监督职能，即监督政府决策与活动。
(2)1993年至1997年，该阶段国家审计把提高资产负债的效益当成目标。其定位不再仅局限于真实性、合法性和合规性审计，还延伸到了经济、效率等绩效层次。国家审计其工作范围依旧集中在公共预算，然而其审计重点发生了转变，其重点是对行为或者结果绩效进行审计，判断其是否具有绩效，以此完善运营模式和管理方法，保证社会公共财富的有效运营，在展开合规性、合法性审计的同时，重点进行并关注对效益的审计。这样，国家审计除监管的功能外，又进一步扩展了经济建设的职能。
(3)1998年至2007年，该时期把贯彻和履行经济责任作为基本目标。我国国家审计的审计领域发生扩展，延伸至经济责任审计，即研究政府部门及其工作人员以及国有企业职员的行为活动和决定是否有绩效。该阶段其职能不但包括认定合规性、评估项目贯彻法律和经济建设的职能，而且还包含了鉴定绩效的职能。
(4)2008年至今，以维护国家安全为目标的新阶段。目前，我国的国家审计定位发生了改变，以保护国家的安全和维护社会群众的基本利益为主要的目标。国家审计的功能也在不停地延伸与扩展，如今国家审计被认为是我国经济运行中的基石与保护机制，此时其职能深化，其定位也扩展至预防性的事前审计。
从对历史的回顾和研究中，我们可以总结出几点：一是，国家审计一开始就是为了进行政府当局财政收支的监督而设立的；二是，国家审计是以国家每个财政年度编制的预算为基础，以所搜集到的与预算相关的活动为证据，从而实施合规性审计的；三是，国家审计只有清楚把握及正确判断预算执行过程和结果的相关信息，才能有效地监督预算法案执行过程中是否合规、是否绩效；四是，国家审计不仅局限于审计业务，更要根据对预算法案审计结果和审计判断评价政府内部控制和管理水平。
(四)国家审计定位的现实矛盾
从我国审计事业的长期发展和实践来看，国家审计的定位仍然以合法性审计为主，审计机关主要把注意力聚集于检查和审核政府部门的大案要案，这与司法系统的监督惩治职能出现了交叉，导致机制低效。国家审计与司法系统有着尖锐的矛盾，这使得国家审计的发展陷入了困境。目前，国家审计面对着激烈的现实矛盾。首先，司法体系主要是对自然人及组织团体的行为活动进行管理和监督，这是其所具有的定位与职能。国家审计着重合法性审计，必将导致监督行为的重复和交叉，导致审计独立性本质的缺失。所以，以审计政府行为活动合法性为主要工作中心的国家审计，表明了国家审计对于自身的定位与职能认识模糊，没有真正发挥自己应有的独立的监督和审查作用。其次，在合法性审计的实践中，国家审计难以有效开展审计活动。根据宪法相关规定，国家审计是没有被授予司法权的，对于违法犯罪行为没有权利实施刑事处罚，但是政府部门的重大腐败事件最后一定会涉及到相关的刑事处罚事项。因此，国家审计在对政府进行审计的过程中即使查出了大案要案，也会因为没有刑事处罚权而使得监督效用大打折扣。总之，在进行合法性审计过程中，国家审计仅仅是作为司法监督体系服务机关而存在，随着制度的不断完善，也就逐渐失去其存在的意义。
随着管理当局不断地加强我国的社会经济建设，政府的行政职能也在发生相应的转变，开始注重其经济职能的发挥。政府为了弥补市场机制的不足，加强对经济的宏观调控、维持社会秩序、提高国民生活品质，必然要对社会公共财富进行收入、支出及再分配活动。在政府财政收支频繁、规模庞大的情况下，这些收支的合规性和绩效性引起了政府和民众的充分关注。因此，国家审计必然要进行一定的转型，其定位从以判断政府行为是否合法为主，转变为审查政府行为是否合规和有绩效，这种转变是顺应历史必然趋势的。
二、反腐败治理中国家审计的效用
(一)预防功能
国家治理过程中腐败一旦发生就会对公共财产造成一定的侵害，一切发生后的审查与惩罚都只能降低损害的程度、挽回一部分的损失。因此，反腐败治理最好的方式是事前预防，控制腐败发生的根源，防患于未然。其意义主要体现在：第一，审计本身就具有威慑作用，同时其还具有一定的教育作用，能够加强政府部门工作人员的道德观念和责任意识；第二，国家审计对政府的行为活动开展审查和监督，可以增强政府工作的透明度，能够有效地加强对行政权力行使的监督和约束，提高政府官员的诚信意识、以身作则的责任感，发挥其预防功能；第三，国家审计对政府机关进行审计过程中，对腐败进行审查和惩治，可以全方位分析腐败产生的原因，并依据腐败根源提出相应的预防措施，降低腐败事件发生的几率；第四，通过向社会大众公布最终的审计结果，不仅可以提升政府行政的透明度，促进阳光工程建设，还可以提升民主意识，增强国民对政府的关注与监督，从多个层面加强对腐败行为的监督与约束。
(二)揭露功能
揭露功能是指国家审计工作人员根据自己所拥有的专业知识，对政府部门开展有效的合规性审计和绩效性审计，审查和监督政府机关的财务状况及问题、内部控制制度是否健全、政策运用是否合规等方面做出自己的专业判断，对行政管理中存在的问题及腐败行为进行揭示，能够增强政府部门的透明度，预防腐败的发生。
国家审计应该在经济案件中积极发挥其揭露功能，审查政府部门的相关活动，搜集相关的材料与证据，明确并揭发其在行政管理中存在的腐败问题，并出具有一定权威性、可信度的审计报告。审计机关主要负责审计政府部门的工作，因而比其他机关更容易发现在政治体系中存在的腐败问题。只有披露出腐败的事实、严惩腐败官员、加强腐败监督，才能真正维护好社会秩序、保障公民的合法权益、促进国家经济及政治建设。
(三)惩治功能
审计的惩治功能是指审计机关在确认腐败事件之后，直接或者间接对违法违规的官员及部门给予应有的惩罚。审计机关在发现腐败事实后，将其职责以外的事件交由司法机关主管，由其跟进案件，进行之后的查处工作。与此同时，国家审计并非袖手旁观，而是通过对腐败行为事件的审计，积极为其他部门提供帮助，从而达到严惩腐败行为的目的。此外，根据相关法律法规的规定，审查机关也具有一定的直接处罚权。在腐败事件已经确定的前提下，审查部门是可以就违法违规行为视其严重程度直接作出相应的处罚措施或决定。
(四)控制功能
国家审计应积极发挥其对腐败事件的控制功能，一方面要降低其发生可能性，另一方面要降低其对国家公共财富的损害程度。审计的根本目的是从根源上减少腐败的发生。审查政府行为确定腐败行为只是一种手段与方法，通过查处腐败行为，追寻腐败产生的原因，可以促进政府部门的制度建设和规范有效管理，构筑反腐防线，营造反腐之风，从而真正实现廉洁行政，杜绝腐败行为。同时，有效的审计能够预先揭露政府部门治理中存在的腐败行为，预防腐败行为的发生，可以有效地减少腐败行为可能会对公共财物造成的损失。
(五)评价与反馈功能
审计机关在审计政府部门的行为活动及揭露腐败行为的过程中，不断地探索和研究腐败产生的原因，提出相应的建议和应对措施，可以促使政府部门不断强化自身内部建设、完善制度体系、加强自我监督，从根源上杜绝腐败的发生。审计机关对政府部门进行审查过程中，对审计活动本身作出客观的评价与及时的反馈，能够发现审计工作中存在的问题与不足，完善审计流程，提高审计的效率，加强审计结果的权威性。国家审计的评价和反馈功能，不仅有助于提高审计质量，而且对于加强反腐败治理也发挥着不可替代的作用。
三、治理过程中国家审计发挥效用的路径
(一)充分保障国家审计的独立性
审计机关是独立于委托人和被审计单位的第三方，其本质就是独立性，独立、客观、专业地对被审计单位开展有效的审计。但是在实践中，因为现实生活中存在各种因素，包括经济、政治、血缘关系等，审计机关很难保证其实质上的独立性。所以，必须通过体制改革，完善审计相关的法律法规，用法律来保障审计部门的独立性，确保其独立行使监督权。将审计机关从政府体系中独立出来，由专门设立的审计委员会统筹管理，将审计机关的预算、职员选用以及管理权从各级政府中彻底分离出来，暂由国家审计部门自行掌权，使审计部门真正成为独立性第三方而参与国家治理，充分发挥其在反腐败治理中所具有的各个效用。
(二)建立审计问责制度
根据宪法和法律，政府官员必须接受内部和外部的监督，必须建立健全问责机制，通过立法确保各级政府部们和官员的权力始终处于一种负责状态。现如今，审计问责仍然仅限于行政处罚，极易造成对违规违法官员的惩处过轻，从而导致审计工作真实效用被忽略。为了强化审计问责制度的建设，首先，要明确问责的对象和问责的范围；其次要建立对问责结果的监督，对免职官员的复出从政进行必要的约束，防止官员问责制流于形式。
(三)加强审计透明度建设
审计部门应尽可能地将所有可公开项目的审计结果和过程向社会公告，增强公告力度，扩大公众监督的范围，增强审计的公平与客观性，提高审计结果的可信度。我国需要进一步完善审计公告相关法律法规的建立，规定审计公告的原则、条件和范围，并说明审计公告的具体流程、相关人员的责任、社会公众的权利。
(四)各部门协调配合
国家审计在对政府行为活动进行审查的过程中可以发现腐败事件，由于腐败事件牵扯过广，审计部门要加强与其他部门的配合和协作。国家审计要加快和其他政府机关相协调的法制建设，为各部门间的协调、合作提供法律保障。在处置腐败事件时，国家审计机关要积极配合其他部门查处案件，做好其本职工作。各部门协调配合，国家审计才能更好控制和惩治腐败行为。
(五)提升审计人员的专业胜任能力
为了更好地发挥国家审计的效用，应注重审计人才的教育与培养，同时审计工作人员应当注重提升自己的专业胜任能力，包括专业知识、技能以及品质。国家审计人员应加强学习会计与审计知识，同时具备相关法律知识，注重培养客观、公正、诚信等良好品质，强化逻辑能力的培养，以提高专业素养，提升业务水平增强专业胜任能力，从而更好地进行有效审计。
对于国家审计，仅独立地对其个体进行探索分析是片面的，需要联系地、全面地进行探讨，将其置于反腐败治理的整个机制中进行研究，将国家审计与反腐败治理相结合起来进行综合性的研究。在反腐败治理中国家审计的定位与效用的研究，对于进一步推动反腐败治理和国家审计的发展具有重要的理论意义，对于进一步探索加强国家审计效用的措施和实现反腐败治理长远理想的手段具有重大启示作用。只有将国家审计有效地运用在反腐败治理中，才能充分发挥其预防、揭露、惩治、控制及评价与反馈功能，才能更有效地服务于国家建设，促进我国经济的平稳发展，从而更好地维护广大民众的基本利益。
