党的十八大以来，党中央和国务院在不同场合强调鼓励和保护敢作敢为、改革创新的领导干部。2016年10月召开的党的十八届六中全会第一次在政府工作报告中明确建立健全容错纠错机制。党的十九大报告进一步阐述建立容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当的干部撑腰鼓劲。另外，党的十九大报告还明确提出推进审计管理体制改革、构建权威高效的监督体系。构建政府审计容错纠错机制，对于国家建设权威高效的审计监督全覆盖体系，鼓励和保护广大领导干部敢作敢为具有重要意义。
一、构建政府审计容错纠错机制的现实价值性分析
(一)为国家创新驱动发展战略的实施保驾护航
党中央和国务院于2016年5月发布《国家创新驱动发展战略纲要》，并于发布之日正式实施。《纲要》根据科技创新存在的不确定性，提出建立鼓励创新、宽容失败的容错纠错机制，这对于支持和保护行为主体的创造力，特别是为领导干部开展创新工作提供了宽容氛围，这对于国家创新驱动战略实现具有重要意义。
过去我国经济发展走的是“拼廉价劳动力、拼资源环境”型的老路，也就是说，过去我国经济发展体现为低端制造出口型经济导向模式。随着国际贸易保护主义抬头，特别是我国人口红利的消减、自然资源日益短缺和生态环境污染等问题日益突出，传统经济发展模式难以为继。而创新驱动通过提高技术含量和提高劳动力素质创造出更多高端先进的产品，同时创新驱动全方位优化要素资源配置方式，充分发挥劳动力、资本和知识等生产要素的活力，创造出更多高质量的产品，满足人们日益增长的物质文化需要，也就是说，创新驱动不仅优化现有要素资源配置，而且还驱动激发了其他要素资源活力，创造出超越现实经济资源的生产力，最大限度减少对自然资源的消耗和生态环境的破坏，能够生产出更多高质量的社会产品。因此，当前我国越来越重视创新驱动经济发展，然而，由于创新活动是基于未来产品生产而对资源进行优化配置，并不是轻轻松松就能够实现，失败率极高，必须经过反复实验和无数失败后才有可能最终实现产品革新，创新革新失败率极高。如果缺少支持和鼓励创新、宽容失败的容错纠错机制，创新者会因为害怕失败而不敢作为。总而言之，鼓励和支持改革创新、为国家创新驱动战略目标实现保驾护航是构建容错纠错机制的价值所在。
(二)有效保护谋事革新官员的积极性
我国改革进入攻坚期和深水区，党的十八届三中全会就提出336项重大改革攻坚任务，包含社会、经济、文化等方方面面，迫切需要大批有胆识、有担当、敢作为的领导干部摸索实践。党的十八大以来，党中央强力反腐和从严治党，规范和强化了领导干部问责工作。在从严治党新形势下，有些领导干部认为“做事可能会出事，出事就要问责”，导致有些地方政府出现庸政、懒政、怠政等官吏不作为消极问题，破坏了政府形象，与强力反腐和从严治党的初衷背道而驰，也不利于经济社会的可持续发展。实际上，领导干部主动作为和官吏问责是两回事，领导干部主动做事并不一定会出事，出事也不一定就要追究责任。不过，多做事确实更容易出事，如果出事后一律追究责任，确实会打击有担当、敢作敢为的干部。因此，在改革进入深水区和从严治党新形势下，建立容错纠错机制另一价值在于，支持和保护有胆识、有担当、敢作为的领导干部认真履行职责、积极作为，革除庸政、懒政、怠政，推进改革全面深入。
二、政府审计容错纠错机制的理论基础
政府审计容错纠错机制设计研究作为全新的研究领域，其基本内涵是指为了推动我国创新驱动战略的实施和全面改革的深入，在政府日常审查工作过程中，建立容错纠错机制保护和支持政府官员改革创新、敢作敢为、勇于担当的精神，宽容被审计单位改革探索过程中的失误。下面系统梳理政府审计容错纠错机制的支撑理论。
(一)公共受托责任理论
公共受托责任理论产生于经济学中委托代理关系理论。1985年5月召开的亚洲审计组织大会对审计工作范畴中公共受托责任进行了界定，将其定义为公共财产受托机构或者受托个体必须向委托人汇报公共财产经营管理情况，承担受托财产保值增值的责任。从这个关于公共受托责任的内涵可以看出，亚洲审计组织将公共受托责任界定为受托财务责任，这也被认为是政府财务审计产生的动因所在。随着实践不断深入，公共受托责任内涵从受托财务责任拓展为受托管理责任。杨时展(1997)认为，对于政府部门来说，受托责任除了财务责任以外，还应该包括受托财产管理责任。刘笑霞(2010)认为，公共受托责任指的是政府部门受托管理公共财产，通过有效管理公共财产履行公共管理职责，并向社会公开报告，可以看出，刘笑霞定义公共受托责任也包括受托管理责任。
公共受托责任认识转变为政府审计容错纠错机制提供了理论支撑。在公共受托财务责任下，政府审计主要职责限制在审查范畴。而公共受托责任包含受托管理责任，则要求政府审计工作中除了严格审查以外，还应该加强监督管理职能，这是对政府审计职能的进一步要求。为了实现公共受托管理责任，政府审计部门除了履行常规审计工作职责以外，更应该对被审计单位决策和经营管理等监督审查，并且提出审计意见。被审计单位在改革创新过程中会遇到新问题和新挑战，难免在战略决策过程中出现失误，国家审计单位发现被审计单位财务问题是其基本性的工作职责，而透过财务问题甄别出被审计单位创新过程中难以避免的失误，并且对其合理容错纠错是政府审计容错纠错鼓励和保护被审计单位改革创新发挥促进作用的重要体现。
(二)免疫系统理论和国家治理理论
原国家审计署审计长刘家义在2008年提出，政府审计对国民经济和社会秩序正常运转具有免疫保障功能。2011年刘家义审计长从国家治理体系和国家治理能力现代化视角再次强调了政府审计免疫保障功能，他认为政府审计是国家治理体系中的一个“免疫系统”。另外，还有许多学者从国家治理角度研究政府审计本质。政府审计从最初财务审计，发展到免疫系统范畴，再上升到国家治理视角，政府审计工作职责和发挥的作用越来越大。随着我国反腐追责工作的不断深入，有些地方政府出现庸政、懒政、怠政等消极问题，政府审计仍然可以发挥免疫功能：首先，政府审计结束后出具审计意见报告，指出部分官员庸政、懒政、怠政问题以及原因；然后，通过政府审计容错纠错机制保护和鼓励官员改革创新；最后，政府审计容错纠错机制制度化，让政府官员认识到国家鼓励和保护改革创新行为，进而转变消极态度，这对于抵御庸政、懒政、怠政能够发挥建设性作用。总之，建立政府审计容错纠错机制有助于保护改革创新的领导干部，抵御庸政、懒政、怠政，以此推动国家治理体系和国家治理能力现代化建设的顺利实现。
三、政府审计容错纠错机制设计难点
世界是复杂多变和运动变化的，任何制度体系、体制机制或者政策措施都具有矛盾的两面性。同样，政府审计容错纠错机制也具有矛盾双面性，政府审计容错纠错机制存在诸多需要着重解决的问题，这也成为容错纠错机制设计关键环节和难点所在。具体而言，政府审计容错纠错机制设计难点体现在以下几个方面。
(一)容错边界确定难点
政府审计对被审计单位进行审计监察发现问题后，需要对问题进行区别分析，当确定被审计单位责任人并没有过错时，就可以根据容错纠错机制对责任人免责宽容。到底免责容错边界在哪里？这是设计政府审计容错纠错机制的难点。本文认为，确定容错边界要将违反法律、党纪与失误过错区别开来，将政策制度不健全引起的犯错和故意犯错区别开来，将以权谋私和改革探索失误区别开来。也就是说，政府审计容错并不是对所有错误宽容，政府审计宽容的是改革创新过程中失误和无意犯错，绝对不是对那些以权谋私和无作为、乱作为行为进行宽容。需要特别强调的是，政府审计容错边界不以是否故意犯错为依据，而是对改革创新过程中难以避免的失误和过错给予宽容。这是因为审计工作中无意失误是经常发生的，有些是责任心不强引起的，有些是办事能力不强引起的，如果对所有无意过错或者失误进行宽容，不利于提高领导干部担当意识和工作效果，反而会增加出错的几率。
(二)容错纠错机制嵌入政府审计工作流程难点
容错纠错机制最早起源于计算机学科，指计算机系统在存在故障问题情况下依然能够避开干扰而运行系统部分功能。政府审计容错纠错机制是容错纠错机制在政府审计工作中推广实施，要求政府审计在严格行使审查监督职责基础上，建立科学有效的容错纠错机制保护改革创新、宽容失误的制度安排。
我国政府审计制度经过多年的建设，已经形成较为完善的审计工作流程。政府审计部门在对被审计单位开展审计工作时发现问题，审计人员必须将问题如实记录在审计取证单上，审计工作结束后形成审计初步意见稿，审计初步意见稿要给被审计单位过目并且得到他们的签字确认，最后经过正规部门审理后形成审计结果报告等结论性文书。另外，经济责任审计还要向党委和纪委两级提交审计结果报告。也就是说，当前我国政府审计制度体系较为完善，将容错纠错机制嵌入较为完善的政府审计工作中，需要考虑不同利益主体的诉求意愿，妥善安排各方的利益诉求，这是政府审计容错纠错机制设计中又一现实难点。
(三)审计监督和容错纠错耦合难点
耦合最初是电学概念，它指的是不同事物之间互相影响和作用。政府审计容错纠错机制构建应该考虑审计监督和容错纠错耦合问题，在政府审计系统中将严格审计监督和审计宽容耦合，形成动态关联的耦合关系。一方面，在当前改革步入深水区背景下，容错纠错机制为政府审计提供了支持改革创新、履行公共受托责任、为国民经济发展提供免疫功能，促进国家治理体系和治理能力现代化的途径；另一方面，审计监督是政府审计的主要职能，容错纠错机制是政府审计发展创新，优化了政府审计监督基本职能，对于提高政府审计效率和效益能够发挥建设性作用。
不过，政府审计监督和容错纠错需要在审计框架中进行工作协调，否则两者之间会发生冲突和相互排斥分离情况。在严格审计监督和容错纠错机制耦合过程中，任何一方处在承受极值时，另一方应该考虑对方利益诉求而作出一定的让步，以维持整个系统的协调发展、相互促进，调和双方之间排斥分离问题。总而言之，如何使严格审计监督和容错纠错机制在审计系统工作中能够和谐共处、相互配合、良性循环发展的耦合状态是政府审计容错纠错机制设计的难点之一。
(四)容错风险防范难点
政府审计风险主要有两种类型：一种是被审计单位财务状况和经营成果没有客观公正地表达出来；另一种是审计部门没有及时审查发现被审计单位存在的重大问题。当前我国政府审计制度较为完善，容错纠错机制嵌入政府审计工作中，可能出现容错过度和容错不足风险，会放大审计风险。
容错过度风险指的是审计部门审计发现被审计单位问题后，对责任人采取大事化小、小事化了的方式处理，长期而往必然会引起问题的扩大，给被审计单位造成更大的破坏性。容错过度只是短期内照顾了被审计单位利益，对被审计单位网开一面，被审计单位事后并不会狠下心来纠正错误，长此以往，纵容引发被审计单位更大损失。容错不足风险指的是审计部门发现被审计单位问题后，不继续弄清楚问题性质而对责任人一律追究责任，即不管问题的发生是故意为之还是无意过错，是由于改革创新先行先试犯错还是以权谋私等违法行为，对发现的问题一律追责。显而易见，容错不足会打击被审计单位的改革创新干劲，与政府审计容错纠错机制设计的初衷完全背道而驰。
四、政府审计容错纠错机制设计建议
(一)容错边界的确定
以习近平总书记提出的“三个区分”为标准确定政府审计容错边界。习近平总书记在很多场合强调了“三个区分”，他要求在考核评价领导干部时，要将由于推进改革经验不足或者先行探索的无意过错与为了私利而违纪枉法行为相区别；将先行先试探索性失误与国家政策法规明确禁止却依然为之的行为相区别；将推动改革创新无意失误与贪污受贿等违法行为相区别。也就是说，政府审计容错是宽容那些由于政策法规不完善、改革创新先行先试、为民做实事等工作过程中出现的失误，而对那些以权谋私、疏忽大意和失责犯错等问题则要严格追究责任。总而言之，容错纠错机制不是“纵容”，不能成为领导干部一切行为的挡箭牌，只有那些符合习近平总书记提出的“三个区分”免责行为才可以考虑启用容错纠错机制，否则应该依法严格问责。
(二)容错纠错机制嵌入政府审计工作流程设计
容错纠错机制嵌入政府审计工作流程中，这明显会增加政府审计实践应用的成本。如果相关各方行为主体利益增加少于成本的增加，必然会影响政府审计容错纠错机制推广实施。为此，本文提出，不重新设计政府审计流程，而是在行为导向审计理念指导下，将容错纠错机制嵌入政府审计工作流程。具体而言，政府审计容错纠错机制流程仍然采用原先的审计程序。首先，调研了解被审计单位组织结构安排、岗位人员安排和业务活动内容等，即深入了解被审计单位实际情况后着手开展内部控制测试，确定审计重点和审计计划；其次，实施基本审计流程。在这一阶段中，如果通过审计工作并没有发现被审计单位问题，则仍然沿着原先审计流程完成审计结果报告。如果在审计工作过程中发现被审计单位存在人为问题，则启动容错纠错机制确定问题责任人。根据习近平总书记提出的“三个区分”原则对责任人行为动机进行评估分析，符合容错条件的可以免责，而不符合容错条件时则严格问责。不过，不管是否符合容错条件最终都要求纠错，这也是政府审计价值的体现。
(三)严格监督和容错纠错耦合关系建立
宽容的前提是严格监督管理，严格监督要求审计人员在审计过程中在审计法律框架内开展审计工作，审计时必须做到严格监督审查。一旦发现审计问题必须严格追究责任。也就是说，审计人员通过严格审计工作行为，在遵守审计法律法规和审计准则规范的基础上开展审计工作，通过严格监督工作行为管束被审计单位，使被审计单位知道怎样做才能有效规避工作失误和行政问责。
在坚持严格审计监督的前提下，还要建立健全科学有效的干部考核评价机制，旗帜鲜明地支持和鼓励敢作敢为、埋头苦干、任劳任怨的领导干部，在严格审计监督的情况下，对于查实的违纪违法问题和失责失误问题绝不手软，依事实是非曲直给出审计意见。对于改革创新过程中难以避免的工作失误给予宽容，不能将其纳入干部考核评价体系中，更不能对其追究责任。
审计部门宽容了领导干部改革创新过程中工作失误，但无法消除失误带来的经济损失，受到损失的市场主体必然会对由于领导干部工作失误造成的损失提出赔偿补贴诉求。因此，在构建政府审计容错纠错机制和科学有效干部考核评价制度基础上，建立转嫁重大失误索偿风险保险制度，有利于减小领导干部重大政策决策压力，让领导干部放开手脚、减少后顾之忧，调动领导干部创新动力，推进我国全面深化改革。总而言之，坚持严格监督审计的前提下，建立科学有效的干部考核评价机制和转嫁重大失误索偿风险保险制度，有助于促进政府审计和容错纠错机制建立和谐发展、相互促进的耦合关系。
(四)容错风险防范和管控
容错风险防范和管控的方法很多，本文认为特别应该从这两个方面采取对应措施：第一，为政府审计容错纠错机制设限。所谓设限，指的是设计审计容错负面清单明确哪些决策和行为是可以宽容处理，而哪些决策和行为则必须严格追究责任。即在审计容错负面清单内的决策失误必须严格追究责任，而没有列入审计容错负面清单的决策失误则可以免除承担责任。审计容错负面清单制定原则为：一是决策严重失误不能容错，比如危及人们的个人生命或者会给人们身心健康造成极大影响、危及社会公共安全和国家安定团结等严重失误决策不能被宽容；二是重大决策不能容错，比如涉及面广、损害大多数公众的根本利益的决策不能被宽容；三是没有经过法定程序作出的重大决策失误不能被宽容。第二，为政府审计容错纠错机制配置更多减少决策失误的配套制度。比如，配套建立决策风险评估制度、决策小范围试点制度、决策跟踪反馈制度等，这些制度安排有助于减少决策失误的发生，从而降低决策风险的发生。所谓决策风险评估制度，指的是利用各种分析工具对决策风险进行预测评价，并且制定必要的防范对策措施。决策小范围试点制度要求任何重大决策和创新性决策大范围正式实施前，必须进行小范围试点实施，减少决策失败对社会的破坏性。决策跟踪反馈制度指的是跟踪决策实施执行进程和监督实施效果，一旦发现决策实施过程中出现问题及时解决处理。
