一、问题的提出 作为治国理政的基本方式，法治是解决教育治理问题的一条基本路径。教育法治对教育改革发展和实现教育现代化具有统领和保障作用。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出，“凡属重大改革都要于法有据……确保在法治轨道上推进改革”，阐述了改革与法治的辩证关系，为全面深化教育综合改革和依法治教指明了方向和路径。 自1978年改革开放至今，我国教育法治建设经过近四十年的发展，已经形成了一个以宪法教育条款为核心，《教育法》为母法，涵括教育法律、教育法规、地方教育法规和教育规章在内的教育法律体系[1]。迄今，我国已经颁布施行的教育法律共有8部——《学位条例》《义务教育法》《教师法》《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》与《国家通用语言文字法》，加上16部教育行政法规、79部部门规章、200多部地方性法规及地方教育规章，共同构成了我国教育法律体系的基本框架，也成为我国教育法治和司法适用的法制基础。当然，教育法治建设的成就不仅体现在教育立法上，教育执法亦在摆脱昔日的疲软形象，教育司法也日益扩大其受案范围，为权利主体提供更周全有效的救济[2]。可以说，“改革开放以来，我国教育法治建设取得了很大进展，在教育改革发展过程中发挥了重要的引领、规范、促进和保障作用”[3]。 但在经济社会和教育不断变革的今天，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾日益凸显，教育领域各种新问题、新现象和新困难不断涌现。譬如，分享经济与“互联网+教育”带来的教育模式创新和治理难题，民办教育分类管理带来的营利性教育产业发展与培训市场法律规制问题，教育改革和社会发展过程中出现的在家上学、就近入学、教育公平及教育质量等新型教育法律纠纷，以及日益引起社会关注的校园欺凌、性侵害及其他新型校园安全问题，等等。总而言之，教育立法、执法和司法正面临着如何确认和调整新型教育纠纷的法律关系及其权利义务的新问题。显然，这些新现象与新问题对我国教育法治建设提出了新的时代课题。鉴于已有研究已系统梳理了教育法治的建设历程及其发展成就[4-5]，因此本文无意再就教育法治的建设成就进行宏大叙事，而是试图对新时代我国教育法治面临的主要问题进行深入探讨，并就改进之道提供一些尚不成熟的思考，以期抛砖引玉求教于学界同仁。 二、新时代我国教育法治面临的主要问题 (一)教育立法理念、内容、速度和质量无法因应现代教育发展的新动向、新类型和新样态 第一，教育立法理念难以匹配权利本位的时代精神。受法律工具主义的影响，我国传统教育立法偏重管理，强调管理效率和管制效果，凸显权力逻辑，而对教育权利与教育选择却缺乏应有关怀。正如有学者所言：“教育法制的价值取向是强调行政权威、社会公益与公共秩序，而将公民权利置于行政威权之下，不太强调公民个体的权利保障。”[6]应当说，在教育法制建设初期，这种强调管控、权力和效率的立法理念普遍存在，但是随着全面建设法治国家的深入推进和公民权利意识的高度觉醒，这种管控型的立法理念已不能适应教育现代化的基本要求，因为现代教育强调个性发展、权利本位与选择自由，认为一切教育工作的出发点和落脚点是实现人的现代化。因此，现代化的教育观念呼唤一种认真对待教育选择和充分尊重个性发展的服务型教育法。为此，我国教育立法应向更为重视权利和以人为本的方向继续转变，强调尊重教育主体的选择自由，更要保护教育主体的基本权利。 第二，教育立法内容存在盲区，不能适应现代教育的新型发展诉求。与传统教育相比，现代教育更依托网络化、民主化、产业化、法治化与国际化。而且，现代教育空间已不受制于学校家庭的狭窄范围，而且现代教育时间也不再局限于从幼儿教育到研究生教育的完整学历教育。现代教育对传统时空的突破，为未来教育的发展提供了宽广舞台。事实上，现代教育出现的这些新动向、新类型与新形式，也在强烈冲击着中国的教育法治。立足于学校教育与学历教育之上的中国教育法治，已难回应教师有偿网络授课的法律性质，也难应对义务教育阶段“在家上学”的正当诉求，还无法规范终身学习的各项权利义务关系，许多问题和纠纷实际上已处于无法可依的法治窘境。此外，由于学前教育法的长期缺位导致不规范的幼儿园和幼儿服务大量存在，由于民办教育分类管理后具体落地规定不明确使得民间教育举办者持续观望、踟蹰不前，同时教育国际化办学过程中跨境教育服务贸易产生的教育主权、利益分配等国际纠纷也无规可循，网络产业化环境下线上教育相关主体利益纠葛难觅定纷止争之钥，事业单位体制改革及教师去身份化趋势下人事问题制度供给不足，等等。显然，教育法的调整疆域在现代教育的冲击之下正显得“门户大开”，而且这个门户正随着教育现代化的推进而被进一步放大。 第三，教育立法速度无法跟上急速增长的法治需求。现代教育诉求一种有法可依的教育法治状态。但是，传统立法方式的慢节奏与低效率难以回应现代教育对教育法治的迫切需求。尽管《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“六修五立”的立法任务，但如今除了《教育法》《高等教育法》与《民办教育促进法》被修订通过之外，《职业教育法》《学位条例》与《教师法》的修订之路仍遥遥无期，而“五立之法”更是一部没立。有学者指出，教育立法之所以慢速低效，重要原因在于部门主导的教育立法模式[7]。事实上，现行8部教育法律当中，除《民办教育促进法》和《国家通用语言文字法》是由全国人大教科文卫委员会起草的以外，其他六部法律的起草机关均是国务院教育行政部门[8]。部门主导的教育立法模式一方面使得教育立(修)法战线拉长、协调成本增加，另一方面也致使教育立(修)法中途夭折的风险急剧增加。一般来说，传统教育立法方式要经历教育部起草、国务院审议、全国人大及其常委会立项及审议等诸多环节，因此任何环节的不通过都意味着教育立(修)法将被搁置。观察现实不难发现，《教师法》在“教育法律一揽子修正案”中不幸夭折，与《职业教育法》修订至今的艰难坎坷，无不是部门利益掣肘所带来的必然后果。除此之外，面对各行各业巨大的立法需求，全国人大及国务院分配给教育领域的立法机会和资源远远不能满足教育立法工作的需要。由此可见，教育立法的慢速低效实际导致教育法律难以及时回应社会发展的需求，因此教育领域出现无法可依的窘境也就在所难免。
