现阶段，我国正处于经济转型的关键时期，面对经济下行的压力，政府审计作为国家宏观经济运行的“免疫系统”，在发挥国家治理功能方面，彰显了非常重要的作用。公共政策在宏观经济运行中有着举足轻重的地位，目的在于依靠政府威信，对社会利益进行分配。十八届四中全会至党的十九大召开以来，对于重大公共政策的落实情况，审计机关给予了高度重视，并出台了一系列文件，明确规定了对重大政策措施落实情况实行跟踪审计，这是新时期政府审计机关发挥国家治理功能的途径之一。 一、公共政策审计概述 （一）公共政策审计内涵 公共政策致力于解决公共问题，实际上也是对公共利益的一种权威性分配，并由一系列的法律法规、方案、行政指令等其他形式组成。我国审计署对公共政策审计的定义如下：国家审计机关在法定授权范围内，对公共政策的整个制定过程、执行过程、后续反馈过程进行全方位立体的审查、监督、评价与建议咨询，也就是对公共政策涉及的所有活动范围节点实施国家审计。 （二）公共政策审计的必要性 1.基于公共受托责任理论。公共受托责任理论认为，政府部门手中拥有大量的公共资源，使用这些资源应当兼顾效率和公平。为了切实履行经管责任，政府部门需要采取一定的措施，增加社会整体的效用水平，维护公共利益，而公共政策就是最主要的形式之一。公共政策是政府机关依靠威信力进行利益分配的手段，政府应用分配权的前提是威信和公平。但是公共政策是公共决策的结果，信息的不完备可能使得决策存在片面性，容易产生决策失误问题。而决策失误的结果是政策失灵，最终会表现为公共政策无法或者没有充分地实现公共利益。 为了使政策的制定、落实情况可以按照预期的结果运行，客观上需要一种监督力量，对政策的制定和实施过程进行评估。政策评估行为更多的是一种主观行为，需要综合考虑各方因素，需要职业判断，并且按照一定的标准和程序进行。由于审计工作涉及大量的职业判断，使得政府审计机关可以充当政策评估的主体，对公共政策进行审计评估。 2.基于新公共管理理论。新公共管理理论主要解决的是政府在管理方面的弊端，行政型的政府管理制度存在着诸如权力过于集中、政府治理效率低下等弊端。新公共管理的理论基础是基于企业管理和经济学，侧重于如何使市场和政府协调发展，致力于构建“大市场和小政府”的协同发展模式，为政府绩效审计奠定了基础。 绩效审计，就是对资产资源的使用效率进行评价的过程。由于政府部门掌握着大量的公共资源，如何确保资源的科学使用和合理分配，是委托关系的重点。目前对于政府绩效审计的研究主要围绕着“3E”体系和“5E”体系展开。由于公共政策往往涉及经济发展和民生问题等重大方面，且政策的实施需要有强大的资金和政策支持，政策制定、执行和落实与否，直接关系到公共资源的使用效率问题，因此有必要开展公共政策绩效审计。但是公共政策审计涉及公共政策制定、执行和落实的各个环节，每个环节中政府审计的工作重点不一致，客观上需要一种科学的技术方法对公共政策审计的绩效进行评估。国家进行公共政策管理的目标，是希望借助政策性的手段实现国家的长期发展战略，维护公共利益。这是在国家发展战略指导下制定的一种公共政策，公共政策审计就是确保公共政策按照战略发展的目标进行。在绩效评价管理方法中，平衡计分卡恰恰是一种“实现战略制导”的绩效管理系统。 综上所述，首先，公共受托责任的存在以及新公共管理理论的出现，使得政府治理应当对公共政策开展评估活动，由此衍生出了公共政策审计；其次，公共政策审计实际上也是一种公共资源的投入，其产出主要反映在公共利益的稳定和提升上，需要考虑到审计的效率和效果问题，构建科学合理的绩效评价体系至关重要；最后，以战略为导向，为将平衡计分卡引入公共政策审计奠定了基础。 本文的创新之处在于，将平衡计分卡原理运用于公共政策审计领域，构建科学合理的公共政策审计绩效评价体系。本文剩余内容安排如下：第二部分为文献回顾，第三部分为绩效评价体系构建，第四部分为公共政策审计面临的困难，第五部分为总结与政策性建议。 二、文献回顾 （一）公共政策绩效审计 国外发达资本主义国家在公共政策绩效审计方面较为成熟。美国公共政策审计在GAO（美国政府问责局）的主导下，形成了一套包含政策的制定、实施、监督、评估、社会舆论以及公众参与的实施方案。英国公共政策审计在英国国家审计署的主导下进行，审计署进行绩效审计的内容，仅局限于对公共资源的真实性、合法性和效益性进行审查，至于公共政策本身是否存在漏洞和瑕疵，并不是审查内容。在绩效评价指标中，威廉·邓恩提出将政策评价指标分为六类：效果性、效率性、充足性、公平性、回应性和适宜性指标。我国学者徐震、吴中媛对英美国家的公共政策审计进行了对比分析，他们认为国外公共政策审计的特点可归纳为以下几点：首先，基于独立性的考虑，公共政策审计主体具有较高的独立性，可以对公共政策的执行情况做出客观判断和专业评估；其次，在公共政策审计的项目选择上，采取了抓重点的策略，其中重点审计项目是涉及高风险和国家战略发展布局的一些政策审计项目；再次，在审计方法上，普遍实行政策跟踪审计，区别于财务审计，公共政策从制定到效应发挥往往需要较长的时间，为了全程了解政策的执行和落实情况，必须实行政策跟踪审计；最后，在政策审计结果的公开上，英美国家在政府透明化建设上取得了较为丰硕的成果，政府信息公开工作较为成熟。 由于公共政策审计涉及诸多环节，每个环节审计工作的重点不一致，使得公共政策审计绩效不能形成统一的测量指标。对于公共政策审计绩效评价，国内常用的绩效评价指标是“5E”标准（经济性、效率性、效果性、环境性和公平性）和“3E”标准（经济性、效率性、效果性）。汪小华在研究政策跟踪审计过程中认为，国家审计在公共政策审计领域功能发挥的前提是审计结果应当具有说服力，而关键就在于构建科学合理的绩效指标体系。基于此，他以威廉·邓恩提出的绩效评价指标为研究基础，结合我国的政策环境，从经济性、效果性、效率性、回应性、公平性和适宜性六个层面构建了公共政策审计绩效评价指标体系，并对各项指标进行了定量和定性分析。
