在法学研究者的眼中，《中华人民共和国审计法》第2条①是关于审计法调整对象或适用范围的规定，而在审计学研究者的眼中，这一条即是关于国家审计边界的规定。审计学界普遍认为，随着社会经济的发展，国家治理模式的转变，国家审计边界应随之拓宽，至于如何拓宽、拓宽至何处则见仁见智。2014年国务院法制办公室公布的《国务院关于修改〈中华人民共和国审计法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），将国家审计的范围进行了扩张，规定政府性债务相关运作、国有资源管理使用、经济政策和宏观调控措施落实情况、政府性基金缴纳使用、纳税人和扣缴义务人缴纳税款等事项均应依法接受审计监督或专项审计调查。征求意见稿的公布，引发了对国家审计边界新一轮的讨论，本文拟就此问题展开研究。 一、何谓国家审计边界 要探讨国家审计边界是否要拓宽以及如何拓宽，首先要界定的是何谓国家审计边界。有学者认为，国家审计边界可以分为三个方面，即“审计主体边界、审计职业怀疑边界和风险最小化边界。”这一论点显然是一个相当广义的对国家审计边界的认识，基于这一论点，国家审计边界包括提供国家审计的主体范围、国家审计业务开展中事先合理怀疑的范围和国家审计业务风险控制范围。而本文认为，国家审计的边界问题，回答的应该是“审什么”，而不是“由谁审”或者“怎么审”。 首先，探讨国家审计边界，回答的应该是国家审计机关“审什么”，因此国家审计边界只能是国家审计活动的对象或业务边界。边界即界限，简单而言，国家审计边界意味着某一界限内的事项即属于国家审计的范畴，界限外的事项则不属于国家审计的范畴。既然《中华人民共和国审计法》第2条被法学研究者认为是关于审计法调整对象的规定，我们不妨也从法学的角度来认识何谓国家审计边界。法律是调整社会关系的行为准则，任何法律都有其所调整的社会关系，审计法也不例外。根据《中华人民共和国审计法》第2条的规定，审计法调整的是国家审计机关审计监督各级财政收支及其真实、合法和效益过程中形成的社会关系。因此，此处涉及的社会关系的范围恰恰就是审计学所指国家审计的范围即其边界的所在。 其次，所谓的主体边界不应是探讨国家审计边界所应涉及的问题，因为既然是国家审计，其主体就只可以是享有国家审计权力的各级审计机关。国家审计所以能称之为国家审计，意味着执行主体是代表着国家意志，行使着国家权力。若真如上述学者所述，构建一个优化的审计边界三角的举措之一就是要广泛发动人民群众参与审计活动，就是要通过扩大审计主体的范围，实现全社会参与审计，这样的所谓审计新格局将不再能被称之为“国家审计”。诚然，针对各级财政收支、财务收支的监督问责，如果能吸纳广大民众的参与，可以从一个侧面解决审计资源不足的难题，提高监督问责的效率。但审计只是监督问责的一种举措，吸纳民众参与监督问责并不是国家审计主体的拓宽，而只是监督问责举措的丰富和体系的完善。 再次，职业怀疑边界是针对具体审计业务开展过程中工作方法的选择，也不应是探讨国家审计边界所应涉及的问题。职业怀疑是审计师对已有的相关审计事项的结论、素材和证据来源等，在内心尚未确认之前所表现出来的一种怀疑、暂不信任和不先入为主的态度。诚然，确定职业怀疑的合理边界对审计活动的重要意义已形成共识，但这并不属于国家审计边界探讨所应涉及的问题，而是审计工作人员在开展审计业务过程中为达到最优审计效果而选择的具体工作方法。 最后，所谓的风险最小化边界同职业怀疑边界一样，针对的都是具体审计业务开展过程，其要求工作人员在开展审计业务时，最大限度地规避审计风险。研究表明，审计人员的专业相关性、经验等有助于其收集审计证据、更准确地评估相关事项的公允性、提高审计效率和水平。然而无论是职业怀疑边界还是风险最小化边界，所要考量的都是在法定的、明确的国家审计对象或业务范围内，国家审计工作人员在面对具体的被审计事项时，应持有何种程度的内心合理怀疑才能最大限度地规避审计风险。此两者涉及的是国家审计业务的具体、微观层面的问题，而国家审计的边界则是宏观层面的国家审计业务范围。 综上所述，国家审计边界不是审计实施主体的边界、审计方法运用的边界或审计风险控制的边界，而是国家审计活动的边界，是国家审计的业务或业务边界。 二、国家审计边界的界定基础 如前所述，国家审计边界问题要回答的是“审什么”，而要回答“审什么”，首先就要搞清楚“为什么审”，即明确国家审计的目的。 （一）审计的目的 审计最原始的意思是详细审查会计账目，是管理监督经济活动的重要手段。根据我国现行《中华人民共和国审计法实施条例》第2条的规定可知，审计主体是审计机关，审计的手段是依法独立检查被审计单位的与财政收支、财务收支有关的各项资料和资产，这些资料包括会计凭证、会计账簿、会计报表等，审计的目的是监督财政收支、财务收支真实、合法和效益。可见，审计是经济监督的手段之一，其通过对相关会计资料的审查，对被审计单位的收支情况的真实、合法和效益进行监督。首先，被审计的收支依托收支主体不同可分为财政收支和财务收支。财政是政府聚集一定的国民收入，用来满足公共需要的收支活动，目的是为了达到优化资源配置、公平分配及经济稳定和发展的目标。如有学者指出，财政活动是国家为了实现其社会管理职能和维持其存在，依靠政权的力量参与国家收入分配的活动。财务即财产和债务或称资产和负债，是有关主体在物质资料再生产过程中客观存在的资金运动和其间体现的经济关系。本质上来看，无论是财政还是财务，都是一种资金的流动，两者区别的关键在于掌控资金流动的主体，财政是政府的“理财之政”，而财务则是普通企事业单位的资产、负债和损益情况。其次，审计的是财政收支、财务收支的真实、合法、效益。其中，真实审计要求被审计单位如实记录财政收支和财务收支的具体情况，不得弄虚作假；合法审计要求被审计单位在财政、财务收支过程中的各项行为符合相关法律法规的要求；效益审计则要求被审计单位对资产进行有效的保值增值，没有因不当行为导致资产的不当减损。
