国家审计学科建设论纲　　

      一、问题提出与研究框架

      国家审计的实践发展呼唤建立国家审计一级学科。一般而言，国家审计涵盖两个维度，即作为治理的国家审计和作为学科的国家审计。随着国家治理现代化的推进，作为治理的国家审计的地位和作用日益凸显，而作为学科的国家审计的发展却相对滞后。如果把这两个维度比作人的双腿，那么，国家审计一直处于“跛脚走路”的状态。目前理论界和实务界也已经明确意识到这一问题的重要性，并展开了相关的讨论和研究。前审计长刘家义对国家审计学科建设高度重视，并做出重要批示，要求从“理论”“实际需要”和“操作路径”三个层面展开研究。南京审计大学2016年4月份召开了“中国首届政府审计学科建设研讨会”，专门研讨国家审计的学科定位和学科归属；2017年国家审计署发布的“2017至2018年度公开招标重点科研课题”中专门设置了“国家审计的学科属性和建设研究”这一选题①。在实践和制度的双重驱动之下，相关的研究成果也不断涌现，比较具有代表性的是南京审计大学程乃胜教授的《审计学应当是法学学科门类中独立的一级学科》一文，论文主要从学科建设的角度分析了审计学作为法学学科门类中一级学科的应然性，具有一定的学术价值和指导意义，但是，论文忽略了国家审计的实然层面。根据马克思主义的认识论，实践决定认识，是认识的基础，毛泽东在《实践论》中也提到：“通过实践而发现真理，又通过实践而证实真理和发展真理。”换言之，分析国家审计的学科认识不能抛开国家审计的实践，否则，就是无源之水、无本之木。审计署审计干部培训中心韩磊的《国家审计的学科属性、特征研究及教学规律认识》一文结合国家审计的实践发展，从学科和教学两个层面探讨了国家审计的学科特征和发展趋势，明确指出了国家审计与政治学、经济学、管理学等社会科学以及计算机技术、工程技术等自然科学之间的交叉关系。但是，在这些关系中，哪一对关系处于主导地位、发挥着决定作用？毛泽东在《矛盾论》中提到：“无论什么矛盾，矛盾的诸方面，其发展是不平衡的。事物的性质，主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的。”因此，我们在分析国家审计学科建设论纲时必须把握矛盾的主要方面，即国家审计的本质属性。总之，探讨国家审计学科建设论纲需要在国家审计实践的场域中把握国家审计的本质属性。

      本文力图建构国家审计学科建设论纲，它包括国家审计的本质属性、研究纲领、学科定位、学科属性、学科设置、学科规范及其方法论。国家审计学科建设既受到国家审计实践的影响，又受到国家审计科学的影响。三者之间存在两重变量关系：一是国家审计学科与国家审计实践之间的关系，二是国家审计学科与国家审计科学之间的关系。第一重关系中，实践是第一性的，是决定性的方面，学科是第二性的，是被决定的方面；第二种关系中，科学是第一性的，是决定性的方面，学科是第二性的，是被决定的方面。换言之，国家审计学科是因变量，国家审计实践和国家审计科学是自变量。基于此，本文首先分析国家审计的实践属性，即政治性与技术性的结合，其中政治性是其本质属性；接着，运用“研究纲领”的理论框架分析国家审计科学。国家审计实践的政治性和国家审计科学的研究纲领决定和影响着国家审计学科的定位、属性、设置、规范及其方法论，本文据此建构国家审计学科建设论纲（如图1所示）。

      

      二、政治性是国家审计的本质属性

      政治是一个具有时空性的多维概念，在不同的历史发展阶段，不同国家的学者对于政治概念具有多维层面的认识和解读。“政治”的概念由来已久，《尚书》中有“道洽政治，泽润民生”，《周礼》有“掌其政治禁令”的记载；古希腊柏拉图的《理想国》和亚里士多德的《政治学》中，政治的概念已经得到广泛的使用。概括来讲，对于政治概念大致存在三个层面的解读：一是强调政治的道德层面，例如《论语》中有“政者，正也”；亚里士多德《政治学》中城邦“至善”的追求。二是强调政治的权术层面，例如中国法家认为政治就是法、术、势，《韩非子》中有“先王所期者利也，所用者力也”；马基雅维利在《君主论》中认为君主的政治行为不用考虑道德规范，应以实效为原则，君主应当让人民畏惧等。三是强调政治的行动层面，孙中山认为“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事，便是政治”；戴维·伊斯顿认为政治是价值的权威性分配。虽然不同的学者从不同的层面对政治的概念有不同的解读，但是其内核却始终是确定的，即政治的权力属性。换言之，政治概念的不同解读只是强调了权力的不同层面罢了，“道德的政治”强调权力的价值属性，“权术的政治”强调权力的工具属性，“行动的政治”关注权力的目的属性。总之，政治性即是权力属性，分析国家审计的政治性即从权力层面对国家审计进行解读。

      国家审计是政治性与技术性的结合，这是国家审计的实践属性。其中，政治性是其本质属性，技术性是其第二属性，服务于政治性。前审计长刘家义明确指出“国家审计是国家政治制度的重要组成部分，是依法用权力监督制约权力的制度安排”。这是对国家审计政治性的纲领性概括。具体来讲，国家审计的政治属性主要表现在以下三个层面。首先，国家审计是国家治理的重要组成部分。国家审计是国家治理内生的“免疫系统”，是依法用权力监督制约权力的制度安排，已经成为国家治理的基石。从政治学的角度来看，国家治理现代化本质上是通过体系建设和能力提升来逐步完善公共权力的约束条件，是一个逐步实现公共权力法治化和民主化的过程。现代国家审计作为不可或缺的权力监督系统，既是推动法治与民主的有效工具与重要途径，也是推进国家治理现代化的基础保障。其次，国家审计监督本质上属于政治监督。国家审计恢复初期，一般认为审计是对被审计对象的财务报表、会计记录以及反映经济活动的相关资料进行审核检查，“经济监督论”大行其道。实际上，“经济监督论”强调的是作为工具层面的国家审计的技术属性，它忽视了国家审计的价值层面和政治属性，无法触及国家审计的本质和内核。“经济监督论，仅仅从审计具体行为的角度，而不是从审计作用领域和功能来界定审计的本质，导致了其对审计实践的这些发展变化和所发挥的建设性作用概括不够。”政治监督本质上是以权力来制约权力，国家审计则是运用审计权力来监督行政权力与经济权力。毋庸置疑，国家审计是国家政治监督体系的重要组成部分。最后，国家审计权力属于政治权力的范畴。国家审计权力来源于国家宪法和相关法律的授权，它表现为一种约束力。“‘政治’以社会权力在约束条件下的行使为基本特征。因此，有关政治的研究就是这些约束条件的本质、来源以及在既定的约束条件下行使社会权力的技巧。”换言之，国家审计权力的本质、来源、结构以及运用这一权力的技术，构成了国家审计学科研究的核心内容。其中有一点需要被高度重视，即关于国家审计权力的本质尚有分歧。目前学界对于国家审计权力的本质并没有达成共识，主要存在两种观点：一种是“宪政”视角，认为国家审计权是与立法权、行政权、司法权处于同一位阶的国家基本权力，属于国家监督权；另一种是“行政”视角，认为审计权从属于行政权，属于行政监督权，将审计监督作为行政监督的一种“特种监督”方式。无论是“宪政”视角，还是“行政”视角都不会影响国家审计权力的政治属性，但是却影响国家审计在国家治理体系中的地位与作用。因此，讨论和分析国家审计学科建设论纲必须把握国家审计的政治性。