金融审计参与国家治理的路径研究

      刘家义（2012）将国家审计定位成国家治理大系统中内生出的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，而金融审计作为这个大系统中的一个子系统，在金融领域发挥着重要作用。国家审计署对金融审计的审计对象作了界定：主要包括人民银行、银监会、证监会、保监会、国有及国有资本占控股地位或主导地位的商业银行及政策性银行、证券类、保险类金融机构以及资产管理公司、金融控股公司、信托公司、租赁公司、基金公司等金融机构和交易及结算类金融机构。国家治理的目标是确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、推动科学发展。金融审计是国家审计的子系统，国家审计是国家治理的重要组成部分，因此，金融审计的最终目标与国家治理是高度一致的。李克强总理在2017年的《政府工作报告》中多次强调了防范金融风险的重要性，稳妥推进金融监管体制改革。《审计署“十三五”审计工作发展规划》中提出应以防风险、增效益、促改革为目标，依法对金融监管部门、金融机构、金融市场开展全方位、多层次审计监督，推动建立安全高效的现代金融体系。作为金融监管的重要手段和国家审计的重要组成部分，金融审计如何更加有效地参与到国家治理中是一个值得探讨的问题。

      一、金融审计参与国家治理的理论基础

      （一）公共受托责任理论

      审计起源于受托责任，委托人和受托人之间由于利益不完全一致以及一定程度的信息不对称，存在受托人做出不利于委托人决策的可能，为了解决这一问题，审计部门这样一个独立的机构就此产生。在公共管理领域中，社会公众和国家金融管理者之间存在这种受托责任关系，因此，需要金融审计机关对相关金融机构的工作进行监督与评价。同时，在金融审计机关内部，还存在管理层对审计人员和外聘专家、审计人员对外聘专家的受托责任关系。

      如图1所示，社会公众作为委托人把金融事务代理权和资源分配权交与“一行三会”（指代中国人民银行、银监会、保监会和证监会）、银行类、证券类、保险类等金融机构，同时将监督、评价及披露国家相关部门资金资源使用情况的权利赋予金融审计机关。

      （二）善治理论

      善治理论的基础是治理理论，学者发现虽然治理可以弥补国家和市场在调控过程中的某些不足，但仍存在治理失灵的情况。为了应对治理失灵问题，善治理论便应运而生。善治是指政府和社会公众共同管理公共事务以达到帕累托最优的理想状态，是最大化公共利益的过程。善治理论强调政府与公众的合作关系，还权于民思想贯穿于整个理论。我国学者俞可平最早将善治理论引入我国并提出善治的基本要素。他在《善治：一种新的政治分析框架》中将善治要素归纳为：合法性、有效性、法制性、责任性、透明性和回应性。

      

      （三）免疫系统理论

      2007年全国审计工作会议上，刘家义首次提出“现代国家审计是经济社会运行的一个‘免疫系统”’。他指出，审计是在跟进财政资金运用情况过程中不断发现并解决矛盾、保障国家社会经济健康发展的免疫系统。免疫系统理论的提出是对国家审计本质更深层次的认识与定位。随后，学者们对免疫系统从不同角度进行了探讨。齐兴利（2009）认为审计的免疫系统功能是系统的、积极的、连续的、主动的功能，和分散式、阶段性的监督和评价鉴证功能不同。管亚梅（2013）阐述了审计免疫系统的形成机理：国家审计有责任更早地感知风险、发现问题、解决问题，推动人类可持续发展。

      二、金融审计参与国家治理的过程和机理分析

      金融业是现代市场经济的核心，随着经济的发展，金融业也日益蓬勃、日趋复杂，为了有效地参与到国家治理中去，金融审计必须在国家治理的框架下对自身进行准确定位，才能够充分发挥作用，保证金融安全。免疫系统理论认为国家审计具有免疫功能，预防、揭示和抵御都是免疫功能的表现形式，金融审计作为国家审计的子系统也同样具有免疫功能。我国金融审计按照《审计署“十三五”审计工作发展规划》中提出的“防风险、增效益、促改革”为目标来开展工作，揭示并解决了大大小小的问题，能够预知金融风险，并不断完善内部制度。所以，金融审计的内核就是通过预防、揭示和防御金融风险来发挥免疫功能，从而不断完善金融监管，推动建立健全安全高效的现代金融体系。基于公共受托责任理论、善治理论和免疫系统理论，金融审计参与国家治理的过程分析如图2。

      金融审计作为政府与社会公众的沟通反馈平台，使公众能够及时了解政府金融管理机构的运行情况。金融审计将维护国家安全和人民群众利益作为审计的最高目标，立足于金融监管的最高层次，从政府、市场和金融公司层面入手，严肃查处金融监管部门和其他金融机构的违规经营、涉嫌违法犯罪等问题，推动完善内部制度，有利于反腐倡廉建设，为实现国家的“善治”发挥了一定作用。