2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，提出改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。此次税收征管体制改革可以降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利的服务。而税收征管体制改革必然给现行税收审计模式带来影响，基于此，本文将对国税地税机构合并后税收审计模式进行初步探讨。 国税地税机构分设下税收审计情况 国税地税机构是在1994年实行分税制财政体制后分设的。1994年以前，审计法尚未颁布施行，因而也未实行同级财政预算执行审计。当时财政审计实行“上审下”模式，主要是上级审计机关对下级财政部门有无截留上级财政收入、有无重大违反财经制度的支出事项等进行审计，一般不会涉及税务部门的税收征管情况。1995年审计法施行，各级审计机关开展同级财政预算执行审计。为适应分税制财政体制和国税地税机构分设，按照财政财务收支确定审计管辖范围原则，国税部门由审计署及派出机构进行审计，地税部门则由地方审计机关进行审计。对本级税务部门开展税收征管情况审计，成为同级财政预算执行审计的一项重要内容。 近年来，税收审计得到不断加强，取得了丰硕成果。2014年年底，审计署组建税收征管审计司，税收审计职责任务进一步明确，人员进一步充实。除开展国税部门年度预算执行审计外，还开展了税收征管情况审计、税收政策落实跟踪审计、领导干部任期经济责任审计等。审计发现了一些国家重大减税政策措施落实不到位，税收改革措施制定落实不够及时，税收征管存在漏洞，虚开增值税发票等问题。审计中还发现一批大要案线索，以及一些税收政策制定和执行中存在的问题，并及时进行了报告或移交。 在税收审计中，审计署大力推广运用大数据审计技术，推动税收审计工作不断深化。在国家税务总局审计层面，集中了各类税务数据，通过进行常态化数据分析，发现问题疑点或值得进一步关注的宏观性问题，再与审计署驻地方特派员办事处相关机构联动，有针对性地组织深入核查，能够比较容易发现和落实有关问题，大大提高了审计质量和效率。 地方审计机关的税收审计也有长足的发展。大部分省（自治区、直辖市）审计机关组织开展了地方税收征管情况审计，审计模式一般为省级审计机关统一组织，市、县级审计机关联动，运用大数据审计方法，在省级层面组成数据分析组，发现问题疑点，市、县级审计机关审计组分散核查，再进行系统研究。审计的重点是重大税收政策落实情况、各地方税种征管情况、减免税情况、税收稽查情况、地税机关领导干部任期经济责任履行情况等。在地方税收审计中，大数据审计技术得到初步应用，税收审计人员的审计能力得到锻炼和提高。 笔者认为，在国税地税机构分设的税收征管体制下，税收审计存在两个突出问题。一是地方审计机关不能全面参与地方税收审计，因而对地方税收收入或同级预算收入的审计不够完整。因为当前我国主要税种增值税为中央和地方共享税，由国家税务总局负责征收。而国税系统属于审计署的审计管辖范围，地方审计机关不能进行审计。一些纳税企业的基础资料也由国税机构掌握，地方审计机关难以取得，从而影响了地税审计质量。二是未能很好地做到税收审计全覆盖，对国税机构的审计尤为如此。国税系统纵向很长，从中央到县都有税务机构，有四级4000多家预算单位，仅靠审计署及派出机构难以做到审计全覆盖。地方审计机关由于人手少、任务重，对地税机构的审计也难以做到全覆盖。 国税地税机构合并对税收审计模式的影响 本次税收征管体制改革，国税地税机构合并，税务机构的职责进一步明确，改革力度之大前所未有，笔者认为，对税收审计模式的影响主要体现在以下四个方面。 第一，地方审计机关的税收审计将面临无对象可审的局面。根据《深化党和国家机构改革方案》的要求，国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。国家税务总局要会同省级党委和政府加强税务系统党的领导，做好党的建设、思想政治建设和干部队伍建设工作，优化各层级税务组织体系和征管职责，按照“瘦身”与“健身”相结合原则，完善结构布局和力量配置，构建优化高效统一的税收征管体系。按照这样的体制安排，税收征管业务主要由国家税务总局领导。地方审计机关单独进入税务系统审计，不仅存在一定的法律障碍，还容易与审计署形成重复监督，同机构改革的原则精神相违背。因此，国税地税机构合并后，税收审计的首要任务是要解决地方审计机关的税收审计对象和任务问题。 第二，实现税收审计全覆盖任务更加艰巨。在国税地税机构分设体制下，税收审计尚未很好地做到审计全覆盖，国税地税机构合并后，如果仍沿用原有的税收审计模式，税收审计全覆盖更是难以企及。审计机关必须抓住国税地税机构合并这一契机，进一步转变思想，开拓创新，创新税收审计模式，将审计全覆盖在税收审计领域落到实处。 第三，税收审计对运用大数据审计技术的需求更为迫切。金税三期完成后，国税地税机构已运用相同的税收征管系统，为国税地税机构合并提供了税收征管业务的技术保障。这也使得税收审计更加依靠大数据审计技术，同时也为进一步深化税收审计、更大规模开展税收审计提供了契机。
