一、依法治国与政府审计制度 （一）两则审计处罚案例 20XX年2月7日，原告上海XX灯具制造有限公司（以下简称XX公司）系市政广场灯具照明工程的承揽方，以自己是中外合资企业，并非政府审计的监督对象，以审计机关没有调查取证、违反法定程序为由，拒绝配合审计调查、拒不提供相关资料。XX市审计局对XX公司的违法行为处以48000元罚款。XX公司不服该处罚决定，遂向XX市人民法院起诉。20XX年7月12日，XX市人民法院作出判决：XX市审计局作出的处罚决定认定事实清楚、适用法律得当、程序合法，依法予以维持。 20YY年10月18日，原告山西YY建筑发展有限公司（以下简称YY公司）收到YY市人民法院《行政裁定书》，方得知YY市审计局以其拒交资料为由，曾于20YY年4月22日对其处以50000元罚款。现YY市审计局向法院申请强制执行罚款及滞纳金共计140000元，YY市人民法院裁定准予执行。YY公司于20YY年10月29日向YY市人民法院提起异议，请求裁定不准予执行，理由在于：YY市审计局未依法告知其作出处罚的事实、理由、依据和享有的陈述权、申辩权，严重剥夺了其权利，审计处罚决定不能成立。最终法院认可YY公司的异议申请，裁定YY市审计局撤回强制执行申请。 以上两则审计处罚典型案例，法院依法裁判的结果不尽相同——则案例被法院维持，另一则案例却被法院裁定撤回，原因就在于审计机关作出的处罚决定是否遵循法律。显然，在全面依法治国背景下，审计机关行使包括处罚在内的任何职权行为均必须契合法治要求。多年以来，审计机关持续展开“审计风暴”，但刮过之余，公众不仅没有欣喜，反而诘问：审计没有掀起真正“风暴”，“屡审屡犯”、整改难落实、建议被束之高阁……甚至有学者言政府审计是一项“未能完成的任务”。这已经突出表现为审计“无力”，也严重破坏了法治秩序和法制权威。前任审计长刘家义指出“屡审屡犯”乃体制性问题。李克强总理也明确指出，解决“屡审屡犯”需要建立“长效机制”。无论是“体制性问题”，还是“长效机制”，政府审计务必具备维护法治的措施——审计问责应运而生。其中，审计处罚作为一种“惩戒式”的问责手段，乃审计机关在法定权限范围内对违反法律、法规和规章的财政、财务收支行为采取的制裁措施。审计处罚通过责任追究，确保“权、责、利”一致，以实现正义、民主、公开等法治理念。 （二）依法治国与政府审计的关联 为回应1977年最高审计机关国际组织《利马宣言》关于“最高审计机关的建立及其独立性的程度应在宪法中予以规定”提议，政府审计制度于1982年正式在我国《宪法》中确立。我国政府审计自此具备了法治基础：法治为政府审计提供体系保障，规范审计行为，提高审计质量；政府审计实施权力监督、制约，加快了国家的法治进程，促进了依法治国战略深化。借此，党的十八届四中全会作出“全面依法治国”的战略部署，提出“加强……审计监督”，“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权”。党的十九大再次明确在“健全党和国家监督体系”中要求“改革审计管理体制”。此外，党和国家高度关注政府审计与法治密切关联，专门颁布了相关政策法规。例如，《中共中央办公厅国务院办公厅关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、《国务院关于加强审计工作的意见》等。 处罚作为审计机关行使职权的重要形式，同样需要遵循法治诉求，以完备的制度体系实现规范化运作。惩罚、预防作为审计处罚“惩戒性”的典型表现，一方面，审计处罚否定现实违法者的违法行为，并给予相应惩罚，达到正义之目的。另一方面，审计处罚增加了违法成本，这既可防止现实违法者再次发生相同行为，也可以事前警示潜在违法者，发挥预防之功效。 二、政府审计处罚的研究概述 审计处罚作为政府审计的重要制度构成，能够实现法治监督、问责之重要功效，但国内现有文献对审计处罚的专门关注不多。例如，蔡爱兰（2002）指出审计处罚程序存在的欠缺。高志明（1999、2005、2008）分析审计处罚的“一事不再罚”、违法所得计算、处罚听证程序等制度。罗洪霞（2006）认为审计处罚缺乏直接性，审计机关只对被审计单位进行处理处罚，对责任人不能直接处理。杨珺（2005）、谢开盛（2013）、陕西省市计厅课题组（2014）提出判定情节轻重、处罚与不处罚、选择处罚对象、选择处罚种类、选择处罚幅度、选择行为时限等方面均属于处罚裁量权，会影响审计公信力，要采取措施规范审计处罚自由裁量。王万江（2011）要求慎用审计处罚权，视被审计单位违纪违规问题性质、情节轻重、后果危害性等。王家新等（2014）实证分析地方审计机关数据，发现单罚中的上缴财政和归还原渠道资金制度，对抑制被审计单位违规行为有显著作用（注：此处单罚应当是审计处理）。 另外，部分学者将审计处罚纳入审计执法范畴，或将其与审计处理共同探讨。例如，郭希尧（1999）认为由于审计处罚执法问题比较复杂，可能导致行政复议或者诉讼的发生。袁瑛芳（2005）明确审计机关可以引用《审计法》及《审计法实施条例》，也可以其他法律法规对被审计单位的财经违法违规行为进行审计处理处罚。丁春燕（2005）指出现行法律对审计检查和审计处理、处罚权限等内容的规定还不够明确具体。赵勇军（2005）认为审计机关直接依据《商业银行法》规定的罚款种类和幅度进行处罚，属于越权行为。沈法言（2006）分析凡是违反国家有关财政收支、财务收支规定的行为，审计机关都有权依据相关法律规范作出处理处罚的决定。班凤欣（2010）提出处理处罚自由裁量权限太大，随意性太强。郑石桥（2011、2015、2016）在系列论文中研究了审计处理处罚功能、力度、模式、配置以及非正式制度冲突等内容。
