我国地域辽阔，经常遭遇重大自然灾害的打击，给人民带来了巨大的灾难，①因此迫切需要完善、有效的救灾制度来保证救灾工作的顺利进行。目前已有不少学者对国内救灾问题进行了详细的分析研究。蔡庆杰以民政部这一救灾职能单位的发展为主线梳理了新中国成立以来的救灾机构及其职能演变，发现其由以前的单一性、局部性和封闭性转变为系统性、全局性和公开性。②吴俊培从博弈论的角度对中央政府与地方政府的职能配置予以分析，根据公共经济学相关理论界定中央政府职能。③寇铁军以历史学的角度对中央政府与地方政府财政与事务权利的变革进行考察。④谢永刚认为虽然现行的救灾制度取得了巨大的进步，但其本质没有摆脱传统计划经济体制的框架，主要表现在救灾的社会化程度低下、款物管理制度存在缺陷、保险事业发展不成熟和法律制度建设不完善等方面。⑤在救灾中发挥越来越重要作用的非政府组织和社会力量也开始被学者重视。范明林通过类型学的建构展现了社会服务中不同类型的非政府组织与政府互动关系的时态。⑥李红艳发现中国非政府组织在改革开放以来的发展过程中，存在管理法律法规不健全、发展不受重视、定位不明确等诸多问题。⑦孔新峰认为社会力量参与是减灾救灾取得成效的重要保障，但目前中国的政府主导、社会参与、优势互补、协同配合的减灾救灾格局仍然存在诸多问题。⑧ 已有研究较为关注救灾过程中面临的具体问题，也有对新兴救灾主体利弊的讨论分析，带有鲜明的时代特征，但缺乏理论支撑。救灾主体控制、管理并监督着救灾过程的各个方面，是救灾工作能够高效进行的保障，具有十分重要的地位。因此，本文将从制度变迁的视角梳理1949年至2017年我国救灾主体的演变，分析其特征，进而提出更加合理的救灾模式建议。 一、新中国救灾主体的演变特征 新中国成立以来，我国的救灾主体变化经历了三个阶段。第一阶段为1949-1978年，中央政府是该阶段救灾唯一的责任主体；第二阶段为1978-2000年，中央权力逐渐下放，救灾工作逐步形成分级管理制，地方政府在救灾中的作用从无到有并逐渐加强；第三阶段为2000-2017年，非政府组织及民间力量在救灾过程中大量涌现，逐步形成了中央政府统一调配、地方政府积极配合、非政府组织及民间力量补充完善的科学救灾阶段。阶段性变化与中国经济政策及财政体制变化有关。 (一)单一救灾主体阶段(1949-1978年) 1949年新中国成立之初，除了需要快速恢复社会经济建设，还需应对并减弱自然灾害的侵袭。在这种背景下，中国人民政治协商会议制定了《共同纲领》，其中第34条指出，“人民政府应注意兴修水利、防洪抗旱……防止病虫害，救济灾荒”，强调了政府在救灾中的重要作用。这一时期，中国的财政体制体现出“统一领导，分级管理”的原则，实行高度的集中管理，因此确立了以中央政府包揽一切救灾工作、地方各级政府辅助完成救灾任务为特征的传统救灾工作模式，中央政府成为救灾工作中的唯一主体。在具体救灾工作的管理安排中，由当时的内务部社会司主管社会救灾工作，接受政务院的领导，在此基础上政务院政治法律委员会召集各部委正式成立中央救灾委员会。受此影响，当时全国各地都开始组织生产救灾委员会，中央及地方各级救灾委员会成为唯一的救灾政府机构，承担着“指导救灾工作、制定救灾方针、监督救灾工作”三位一体的角色。 可以看出，新中国成立初期的救灾主体是顺应当时的社会经济政治环境与财政体制特征而发展起来的，在面临重大自然灾害事件时能够及时顺利地进行管理规划与救灾工作的实施，为新中国初期的社会稳定和经济恢复发展起到了重要的作用。⑨但是以中央政府为唯一主体的救灾模式也存在很大的弊端，由于经济基础薄弱、产业百废待兴，财政收入并不可观，而频发的自然灾害又需要大量的财政资金投入，给刚刚成立的新中国中央政府带来了巨大的财政负担。之后受“文化大革命”的影响，作为指导全国救灾工作的中央救灾委员会被撤销，地方各级生产救灾机构也相继被撤销或合并，逐渐退出历史舞台，救灾工作开始被分散到中央农业委员会、农业部、财政部等各部门，⑩救灾主体不再明确，使得救灾工作受到了很大的影响，至改革开放前，我国的救灾工作较为混乱且无序。 (二)救灾主体由单一向多元过渡阶段(1978-2000年) 改革开放初期，我国的社会经济体制发生了巨大变化，以往单一由中央政府为救灾主体的救灾模式已经不能适应该时期救灾工作的需要，必须对其进行改革和创新。1978年，前身为内务部的中华人民共和国民政部成立，作为主管有关社会行政事务的重要部门，民政部设立农村社会救济司来主管全国的农村救灾工作。1987年第42届联合国大会确定1990-2000年为国际减轻自然灾害的十年，我国政府顺应国际形势成立了中国国际减灾十年委员会，并于1989年对中央国家机关机构进行了改革，专门设立了民政部救灾救济司。在自然灾害发生时，南国家计委的安全生产调度局负责组织协调全国的抗灾救灾工作，救灾救济司主管全国农村的救灾工作，研究制定救灾相关的方针政策，并检查监督救灾任务执行情况，负责管理发放救灾款物等。(11)至此，救灾工作开始恢复，救灾主体更加专业稳定，救灾工作得以顺利进行。 1978年后，为了加速实行社会主义现代化建设，财政体制进行了一系列的改革。最终转变为“划分收支，分级包干”的财政体制，明确划分了中央和地方财政的收支范围，地方财政收支的平衡也由过去中央一家平衡，改变为各地自求平衡，各项财政支出也不再由中央归口下达。由于做到了财权、事权统一，收支挂钩，所以这一阶段的财政体制比之前更好地调动了地方的救灾积极性。为适应社会主义市场经济体制，1993年全国救灾救济工作座谈会提出了建立救灾分级管理的新思路。民政部也开始积极推行救灾工作分级管理的新体制，并逐步形成了一套行之有效的运行机制。以中国国际减灾十年委员会的成立和减灾十年活动的展开所形成的救灾减灾氛围为契机，以“实行分级管理”为中心，中国对传统的救灾工作模式进行了改革，确立了救灾工作的分级管理，强化了地方各级政府在救灾减灾中的责任，使救灾工作更加合理化和科学化。
