党的十八届四中全会强调将法治作为治国理政的基本方略，实现公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任的“审计全覆盖”，需要规范监管机制，提升法制效果。如何实现依法审计和点面协同审计，“不留盲区，不留死角”成为业界的现实障碍。本文的目的是探索合理全覆盖运行机制，促进审计监督的效率和效果。 一、审计监督全覆盖内涵与运行机制 （一）审计监督全覆盖的内涵 审计监督全覆盖是立足宪法和审计法赋予的职能，依托财政资金，正确处理审计监督重点、审计质量和审计资源之间的关系，形成独特的审计信息质量保证机制，以增强审计实效性、透明度和常态化。广义而言，审计监督全覆盖应遵循一切有利于实现维护和保证财政资金效率与效果的原则，对内整合和对外联合，将政府审计、独立审计、内部审计资源进行合理协同与配置，改变以往单一资源配置的力量，建立信息联动，实现监督的全覆盖。狭义而言，政府审计应当实现职能的优化，通过技术、资源、组织等手段实现监督的协同化、系统化和常态化。这意味着包括审计目标、审计计划、审计方法、审计范围和审计模式等一系列的审计内容将发生重大的调整，以强化监督的全面性、有效性、威慑性。 审计监督全覆盖应具有如下特点： 1.明确维护公共利益的核心价值。审计全面监督源自监督的公共利益至上和社会资源分配的公平性、公正性，其核心是保障现有公共资源的合理分配和利用，促进社会福利和社会效益的最大化。 2.突出法制建设和规范监督体系。审计监督全覆盖应具有法律赋予的监督权，并保持与其服务的经济基础的一致性和系统性。 3.强化审计监督全覆盖的导向性。通过行政体制改革、服务型政府建设和问责机制的建立，强化和重建公众的信任与监督的公平，通过解决涉及民生的重大事件，树立和强化监督的威慑力和透明性。 （二）审计监督全覆盖运行机制 1.运行机制的内容。机制是指有机体的构造、功能及其相互关系，包括事物构成的因素和各个部分之间的关联方式。运行机制是各因素的结构、功能和目标实现的动态支持体系，以及与其相关的影响途径的优化体系。审计监督全覆盖的运行机制应具有两个目标：（1）最终目标是实现促进被审计单位自觉遵守财经法规、领导干部自觉守法尽责的审计最高境界。（2）阶段性目标应是实现审计监督的实效性，尤其是改变现有财政审计、农业和资源环保审计、社保资金审计、经济责任审计、政府投资审计等存在的现实矛盾——威慑性和透明性不足。因此，必须处理好审计监督全覆盖的深度、重点、成效间的关系，多而不重、广而不散、全而不乱。从目标实现角度，审计监督全覆盖基本涉及审计资源整合、审计制度整合、审计技术整合三大核心机制问题[1]，其中，资源是基础、制度是保障、技术是渠道，共同为实现审计监督全覆盖起到应有的作用。 2.运行机制的特点。审计监督全覆盖的运行机制具有基础性和可持续性，又具有典型的历史性。一是审计监督全覆盖不能一蹴而就。首先做到对重点改革任务的全覆盖，与全面深化改革的阶段性重点和采取的推进措施保持高度一致。其次，应与特定阶段的适应性和可持续性协调发展。二是审计监督全覆盖不能胸无大志。审计监督的全覆盖是建立系统化、常态化的体系，将局部监管与整体监管联结，实现“大审计”概念和“大财政”概念的匹配。三是审计监督全覆盖不能故步自封。审计监督全覆盖是相互参与、相互制约的过程，改变监管的固有思维有助于提升监管质量。法制化是审计全覆盖运行机制的环境要求；平台化是构成审计全覆盖运行机制的信息要求；透明化是对审计全覆盖运行机制的公正要求；技术化是对审计全覆盖运行机制的创新要求。 二、审计监督全覆盖运行机制面临的挑战 （一）审计监督全覆盖运行机制的环境变化 1.审计监督范围更大。随着国家治理的深化，各地涉及政府财政资金情况的审计任务相对较重，尤其是涉及社保、安居、扶贫等重大任务越来越多。除此之外，审计项目和审计事件的广度和深度不断拓展，事前、事中和事后监督相对烦琐；通用类、财政财务收支类、专项资金类、经济责任类、投资类审计项目的内容复杂。由于传统的审计业务模式和原有的审计方法的限制，审计监督面临的挑战较为突出，省、市、县本级政府交办的审计任务也大幅增加，对审计监督全覆盖的实现可谓雪上加霜。 2.审计对象更复杂。一是被审计单位业务创新性、复杂性、技术性更强。二是随着政府改革的深化，被审计单位权责范围和法规处于不断调整中。三是被审计单位的财政资金使用内容具有多样性，更重要的是，云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对审计人员形成较大冲击，难以驾驭新情况和新问题。 3.审计质量期望更高。审计的有效性一直面临巨大社会压力。各地虽然也在探索相应的审计监督全覆盖的对策，但依然较为分散，无论人员、技术、模式，还是数据渠道、分析平台、动态监控，都没有真正达到覆盖的“广、深、准、透、实”的要求。 （二）审计监督全覆盖运行机制的主要障碍 1.审计监督全覆盖的定位和实现方式依然以传统方式为主。各地虽然在审计监督的典型性方面均有一定突破，但实现手段依然较传统；在财政审计、行政事业审计、农业和资源环保审计、社保资金审计、经济责任审计、政府投资审计中主要以业务导向和条块式审计模式为主；财政资金的筹集、分配、管理、使用的动态监督不全面，事后监督依然较多，联网数据运用范围有限。跨行业、多数据综合分析以及精确定位和重点检查的系统性依然不足。
