一、随着“rule”的转型，社会对政府权力需求的变换 《汉谟拉比法典》原物的石柱上端刻有汉谟拉比从太阳神沙马什手中接受权标的图像，意味着汉谟拉比是神选择出来统治他的臣民，并给他们带来法制。自古以来，权力与法，相生相伴。而今，习总书记指出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。这就对如何通过“法”运行权力提出了更新的、更高层次的要求。 1.“rule”的转型所引起的国家治理方式的转变。权力运行以法（rule）为基，而法在社会中的演变可以分为三种形式，分别为“rule of the rule”“rule by the rule”“rule through the rule”，这些词的含义可以分别译为“法制”“法治”“德治”，三者之间既有联系又有区别。法制是以法为核心的某国、某地区法律上层建筑的整个系统，法治是运用法律这样的实体工具来管理社会和治理国家的原则。法律制度是与国家并存的现象，而法治是与民主政治紧密联系的现象。法治与德治的关系源于法与道德的关系。德治代表的是人的权威，是政府抚慰人民，是亲民的体现。德治必须在法律的框架下活动，一旦凌驾于法律之上，就成为“人治”。法治与德治是两种互补的社会控制模式，在制度层面上主要依赖于法治，道德通过转化参与了治国。因此，法律为基、依法治国、以德育人既是法律与道德在国家治理中的合理分工，又是法治与德治的对立统一。 2.国家治理方式的转变所引起的对政府权力需求的变换。 （1）建设服务型政府权力。“公民权利制约公共权力，通过权力制衡来维护和实现公共利益”这一政府审计评估财税政策的逻辑起点，要求我国政府现阶段转变职能的当务之急是建设服务型政府。而建设服务型政府的必然要求是增强政府执政的透明意识，推进政府管理的透明化。因此，政府作为公共信息的最大拥有者，在运行国家权力的过程中，应以透明意识为先，打通公共信息传播渠道，消除政府和人民之间的信息不对称，更好地将权力服务于人民。 （2）建设法治型政府权力。法治是当代中国的治国方略，也是我们的远大目标。与法治型政府建设相匹配，政府的权力运行方式也应当符合法治的要求，即国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都必须遵守法律和依法办事。 （3）建设回应型政府权力。政府应建设回应型政府权力，更多地倾听人民群众的心声，吸纳人民群众的智慧，维护人民群众的合法权益，做出人民满意的、合理的、有效的政治决策，以更好地发挥政府的社会调控能力，提高政府公信力。 二、新“rule”形势下accounting到accountability的变化所产生的权力需求理论学说 1.“rule”的转型所引起的accounting到accountability的变化。国家审计在对国家治理的方式上，从审计法律法规建设为基础向以审计法制化为基础的法治建设转变。这其中最根本的就是审计职能的变化，即从accounting向accountability转变。2004年，美国审计署（GAO）也将其名称由General Accounting Office改为General Accountability Office。从accounting和accountability两个词的历史词义来看，两者间有着密切的联系：荷兰乌得勒支大学教授Mark Bovens的研究表明，accountability一词可以追溯到威廉一世统治时期，国王要求所有财产拥有者报告财产数量（render a count），并由皇家的一个专门机构进行评估后记入财产调查清册。此后，accountability逐步脱离了accounting含义的限制。从“-bility”词根分析来看，accountability更多想表达的是人民对政府公共治理的公平公正的要求和承诺，是掌权者向人民报告的一种责任，而不再意味着统治者要求人民报告财产。 2.accountability对制约权力提出的新要求。至此，可以把accountability的涵义概括如下：当一个机构或个人被授权管理、支配、使用公共资金、公共资产或公共资源而履行相应职责时，这个机构或个人就对使用这些资金、资产、资源的过程和所取得的绩效负有向公众报告、接受公众或其代表检查质询的义务。从accountability的涵义可以看出，审计形成的一个基本要求即为，有效运用权力向需要寻求审计服务的个人或者组织提供合法合理的审计建议，促进公共资金、公共资产、公共资源的公平公正分配，并以此体现出公共服务机构和权力行使者的积极影响。因此，在审计过程中就产生了权力的运行，而对权力运行是否恰当的考量，就产生了对制约权力的需求。 3.制约权力需求的三种学说。 （1）权力寻租需求理论。从国家治理角度解释，政府在运行权力的同时也担负着责任，权力和责任两者应相匹配。因此，政府在构建治理机制时，应当秉承权责一致的原则，科学合理地协调组织目标、权力运行与治理责任三者之间的关系，有效防止权力的滥用和腐败的滋生。
