杨某不服山东省青岛市市南区法律援助中心作出的不予法律援助决定，向青岛市市南区司法局提出异议。该局作出答复意见，认为该不予法律援助决定内容适当。杨某对该答复意见不服，向青岛市司法局申请行政复议。该局于2013年10月23日告知其所提复议申请已超过法定申请期限。杨某不服，向青岛市人民政府申请行政复议。青岛市人民政府于2013年10月30日告知其所提行政复议申请不符合行政复议受案条件。杨某不服，向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府于2013年11月18日对其作出不予受理行政复议申请决定。杨某不服，提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定，判令山东省人民政府赔偿损失。山东省济南市中级人民法院一审判决驳回杨某的诉讼请求。山东省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。杨某向最高法申请再审，最高法裁定予以驳回。 申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利。公民的正当诉权应当受到鼓励和保护，同时，诉权滥用行为也必须予以警惕和规制。 本案中的诉权滥用行为分析。 本案具有诉权滥用的典型特征，突出表现为违反一级复议制度，针对同一事项的重复复议、诉讼。一级复议制度是《行政复议法》确立的基本制度，即不服行政主体具体行政行为的公民、法人或者其他组织，可以向法定的复议机关申请复议一次，对复议决定不服，只能依法向人民法院提起行政诉讼，不能再向上级国家行政机关申请复议的制度。杨某在提起行政诉讼之前，针对同一事由连续申请了三级行政复议，明显违背一级行政复议制度。最高法院在公报中明确指出“对于明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请，即使行政复议机关予以拒绝，当事人不服提起诉讼的，人民法院也可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉”。最高法院通过这一案例的公布再次阐述了对滥用诉讼行为的立场，强调了“当事人申请行政复议和提起行政诉讼应当具有利用复议制度和诉讼制度解决行政争议的正当性”。 诉权滥用行为的表现及危害。 在行政审判资源有限的前提下，滥诉行为将严重打乱现有的诉讼制度和诉讼程序，严重浪费司法资源，甚至导致真正需要司法救助的公民无法进入到诉讼程序。同时，将诉讼作为获取个人利益的手段或报复行政机关的手段，也将严重损害司法权威。任何对滥用诉权行为的放任或者消极应对，都会对他人行使正当诉权造成伤害，阻碍司法公正、司法诚信的构建。 诉权滥用行为的识别与应对。 在英语中，滥诉被称为“vexatious litigation”，即“无理缠诉”。1896年，英国制定了全世界第一部专门规制滥诉的法律——《滥诉法》（Vexatious Actions Act）。明确规定了认定滥诉的要件，即“任何人在没有任何合理理由的情况下，习惯性或持续性地提出纠缠无理的诉讼”。 在我国，对于诉权滥用行为一直缺少明确的法律依据。《行政诉讼法》既没有对滥诉行为的定义，也没有相应的规制手段。直至2015年11月，以《最高人民法院公报》刊登“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”的判决为风向标，法院在对待“滥用”行政诉权的问题上由过去的消极态度转向积极应对和作为，在裁判摘要中明确指出“对于缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为”。 2017年8月《最高法关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（以下简称《若干意见》）中列举了四类滥用诉权的行为和应对措施。 一是重复起诉。即没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复提起诉讼，或者反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，人民法院依法不予立案，并向当事人说明不予立案的理由。 二是缺少诉讼利益。即明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。 三是将诉讼作为信访。当事人因不服信访工作机构依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见或者不履行《信访条例》规定的职责提起诉讼的，人民法院依法不予立案。 四是恶意诉讼。对于以危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策为目的的起诉，人民法院依法不予立案；对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。 同时，《若干意见》也强调了对滥用诉权的认定应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。 自我国行政诉讼制度诞生以来，基于“民告官”的制度架构，加之“官本位”观念的长期影响，相对人不知告、不愿告、不敢告的情况一直伴随而生，因此，在学界和实践中，“诉权保护”一直优于“诉权滥用规制”，且一直存在“诉权滥用规制”会变为限制剥夺权利的担心。本案的典型意义在于，指出既要充分保障当事人正当诉权的行使，又要引导、规范当事人行使诉权，避免因缺乏诉讼利益而不当行使诉权的情形发生，坚决抵制滥用诉权的行为。
