案例综述： 案例一：某审计机关发布《审计结果公告》，向社会公开某项审计结果，在《审计结果公告》中，包含了一些基础数据。某省某市的居民A先生得知公告内容后，获取了有关基础数据，认为审计机关公告中涉及上述内容的部分存在数据造假，属于违法行为，故向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决确认审计机关出具的审计报告中存在造假行为，属于审计行政管理行为违法，并责令其重新审计，出具真实的审计报告。 案例二：某省某市居民B先生以该市一民营股份制商业银行违规向他人发放贷款为由，请求某审计机关对民营股份制商业银行实施审计监督。审计机关答复B先生，该银行不属于审计监督范围，其请求审计机关不予受理。B先生不服审计机关的答复，认为审计机关应当履行审计监督职责，于是向一审法院提起行政诉讼，请求法院判令审计机关对该银行的资产、负债、损益情况进行审计监督。 案例分析： 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。根据上述法律和解释，前文所述的两起行政诉讼的一审法院均裁定驳回了原告起诉，二审法院也最终维持了一审裁定。从上述法律和解释可知，与行政行为有利害关系是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的起诉条件之一。本文涉及的两起案件中，法院认定原告均不是审计机关作出的审计行为的行政相对人，而且审计机关所做出的审计行为亦不对原告本人的权利、义务产生影响，因此，原告与所诉的审计行为不存在利害关系，也就不具有提起上述两起行政诉讼的主体资格。 法院在案例一的裁定书中，将“有利害关系”界定为申请人的合法权益有受到具体行政行为侵害的可能性，并且指出，如果行政机关在作出具体行政行为时，负有考量和保护申请人相关权利的义务，财申请人的相关权益就有可能因为行政机关未尽上述义务而受到侵害；反之，如果行政机关在作出具体行政行为时，并不负有前述考量和保护义务，则申请人与具体行政行为之间不具有利害关系。反观公民A先生针对审计机关的审计行为提起的诉讼，依据《中华人民共和国审计法》第一条的规定，审计监督的功能和目的是“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”，在判断A先生的原告资格时，应从审计机关实施审计时是否依法应当考量保护A先生的权益角度分析。一审法院认为，A先生并非审计行为的相对人，其所主张的相关的合法权益也并不在审计机关作出审计行为时应考量和保护的范围之内。因此，A先生与被诉审计行为不具有上述法律规定所指的利害关系。 案例二的裁定书与案例一主旨一致，阐述角度稍有不同。案例二的裁定书将“与行政行为有利害关系”界定为行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会产生实际影响。《中华人民共和国审计法》第十八条第二款规定：“审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益，进行审计监督”，同样根据《中华人民共和国审计法》第一条，审计署履行上述法定职责意在维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展。因此，审计机关是否应依职权对涉案银行进行审计以及审计结果并不对原告B先生的权利义务产生直接影响，故B先生要求审计机关履行职责的事项与其不具有利害关系。 案例启示： 不仅《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政诉讼的原告应当是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，《中华人民共和国行政复议法》也做出了关于利害关系的规定。2018年2月公布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条关于受案范围的规定，明确了对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上述法律和解释说明，在考察行政复议、行政诉讼原告主体资格的时候，利害关系是一项重要的因素。 在日常生活中，“利害关系”与“因果关系”一样，容易被人们从极为宽泛的角度去理解。但是，作为行政诉讼的原告、行政复议的申请人，上述法律条款规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，必须加以限制。如果将“利害关系人”扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，显然是不现实也不符合立法初衷的。2017年最高人民法院向社会公布了《行政审判十大典型案例（第一批）》，其中“冯书军诉河北省衡水市人民政府撤销国有土地使用证案”指出，出于维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要，公民、法人或者其他组织只有在符合行政复议法和行政诉讼法的关于利害关系人的规定的前提下，才能对既存法律关系发起复议或者诉讼“挑战”，即具有行政诉讼原告或者行政复议申请人的主体资格，也是对“有利害关系”要件的强调。从法律规定和解释，以及法院判例看，行政复议、行政诉讼法上的“利害关系”是限缩在一个较为有限且合理的范围内的，不应做宽泛理解。 具体到审计机关为被告的行政诉讼案件，以及审计机关为被申请人的行政复议，如何确定原告或者申请人的主体资格，可以结合审计法等法律规定的审计机关职责和原告或者被申请人的请求权基础来判断。例如，前述两起案件的裁定理由中，行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法是否要求行政机关考量原告诉请保护的权利，被法院不约而同地作为判断是否存在利害关系的重要标准。对审计机关而言，考量审计机关实施审计监督时所保护的权益，应当以《中华人民共和国审计法》规定保护的权益为准，在此基础上与原告的请求权基础相结合加以确定。如果原告诉请保护的权益（例如获得拆迁补偿的权利），并不是审计机关作出审计行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使当事人所主张的权益客观存在，但因为该权益不属于行政实体法保护的权益，原告的请求也不会得到支持。所以，即使不承认当事人的原告主体资格，也不会侵犯其任何权益。此外，一般认为，行政诉讼的首要目的应当是救济原告的权利，救济的对象应当是明确的，而不是空泛的。因此，适格的原告应当具有与他人不同的、受到行政实体法律保护的特殊利益，并且因被告的行为，这种特殊的利益受到了侵害或者存在受到侵害的可能性。由此也可得出，如果公民、法人或者其他组织认为行政机关处理信访事项时存在行政不作为等问题，而提起行政诉讼或者行政复议，如果公民、法人或者其他组织无法证明其是因为自己法律上的权益受到侵害而投诉举报，同样难以认定具备原告主体资格。
