2017年6月5日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会作出了“关于地方性法规中以审计结果为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函”（本文简称“复函”），这是对中国建筑业协会提出的关于地方性法规中以审计结果为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的立法审查建议的回复。从《立法法》的角度看，该回复具有正面的积极意义，对地方违反《宪法》和《立法法》恣意扩大地方立法权是一次警醒，但“复函”并没有回答诸如为什么如此多的地方国家权力机关和地方人民政府超越法律的规定直接以地方性法规和地方政府规章的形式规定以审计结果为政府投资建设项目竣工结算依据的问题，也没有说明全国人大常委会将对此采取怎样的后续措施。当然，作为立法监督文件，全国人大常委会法制工作委员会可以不在“复函”中说明在现行法律框架下审计结果是否完全不能作为政府投资建设项目竣工结算依据，但我们绝对不能据此就认为审计结果不可以作为政府投资建设项目竣工结算依据。 一、国家审计机关的建设工程审计结果不能直接作为政府投资建设项目竣工结算依据 尽管1982年宪法修订后，我国逐步建立或恢复了诸如国家审计制度或国家监察制度等专门机关监督国家公权力的专门监督制度，但依法独立行使包括审计监督权在内的监督权依然困难重重。以政府投资建设项目监督为例，当下，我国无论是政府投资建设项目还是其他建设工程项目，其竣工结算的法律依据主要是当事人之间的合同，即依《合同法》及相关法律订立的当事人之间的建设工程合同。从这个意义上说，国家审计机关的建设工程审计结果能否直接作为政府投资建设项目竣工结算依据的确会遭到人们质疑。 在我国，国家审计监督是依据《审计法》作出的，由于《审计法》是全国人大常委会制定的，是《立法法》意义上的一般法律；而《合同法》是全国人民代表大会制定的，是国家的基本法律，其效力层次高于《审计法》。因此当据《合同法》所为的行为与据《审计法》所为的行为发生冲突时，依《审计法》所为的行为当让位于依《合同法》所为的行为。 目前我国国家审计机关还在行政机关内部，人们往往将审计监督当成行政监督，认为依行政监督所为的行为不影响当事人之间依《合同法》所订立的民事合同的法律效力，其典型代表是2001年4月最高人民法院的一个司法解释。最高人民法院在给河南省高级人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号）中解释：“河南省高级人民法院：你院‘关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示’收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”最高人民法院的这一司法解释采取了简单化的方式对待审计监督，将审计监督贴上了“行政监督”的标签，但行政监督就没有法律效力吗？当民事法律行为一方主体是国家机关，而该主体又受制于国家强行法时，不能采用自由资本主义阶段绝对的“契约自由”理念来对待该主体参与签订的合同。为了避免这样的贴标签行为，2014年十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中将审计监督列为与行政监督并列的八大监督之一。 二、地方性法规规章无权规定审计结果为政府投资建设项目竣工结算依据 将国家审计机关的审计结果直接规定为政府投资建设项目竣工结算依据的均是地方性法规，如：2012年9月27日江西省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过的《江西省审计条例》第十八条规定“政府投资和以政府投资为主的建设项目，建设单位或者代建单位可以在招标文件中载明或者与承接项目的单位在合同中约定，建设项目被纳入审计项目计划的，审计结果作为工程结算的依据”。2015年3月27日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过的《浙江省审计条例》第二十七条规定“审计机关对政府投资项目进行审计时，可以对直接有关的勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性开展调查，有关单位应当予以配合。政府投资项目列入年度审计项目计划的，审计机关应当自计划确定之日起七日内告知建设单位。建设单位应当在招标文件中载明并与承接项目的单位在合同中约定审计结果作为工程结算的依据，并定期向审计机关报送项目建设情况”。2012年9月26日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议通过的《上海市审计条例》第十四条规定“政府投资和以政府投资为主的建设项目，按照国家和本市规定应当经审计机关审计的，建设单位或者代建单位应当在招标文件以及与施工单位签订的合同中明确以审计结果作为工程竣工结算的依据。审计机关的审计涉及工程价款的，以招标投标文件和合同中关于工程价款及调整的约定作为审计的基础”。除《江苏省审计条例》等少数地方性审计法规未作此规定外，绝大部分地方性审计法规或地方性审计政府规章均将国家审计机关的审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据。 从国家审计机关进行政府投资建设项目审计监督的目的和政府投资建设项目存在的问题来说，地方性审计法规的规定无可厚非，甚至值得肯定，但是从法治的基本理念来说，这样的规定的确有值得商榷的地方。 笔者认为，地方性法规将审计结果直接规定为政府投资建设项目竣工结算依据也有一定的《宪法》和《审计法》依据。《宪法》第九十一条规定“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。《审计法》第二条规定“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有金融机构和企事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督”。也就是说，国家的各级财政支持及国有财政金融机构和企事业组织的财务收支均属国家审计监督范围，政府投资建设项目当然应在其中。
