党的十九大提出了改革审计管理体制的任务。改革是一项实践创新活动，同时也需要理论指导。本文就深化审计基础理论研究和创新，推动审计管理体制改革谈几点认识。 一、近年来审计基本理论研究的简要总结评价 近些年来，审计署党组高度重视审计基础理论研究工作，在广大审计理论和实务工作者的努力下，取得不少研究成果，有力指导了审计实践，推动了审计工作向前发展。归纳起来，突出表现在两个方面。 一是树立科学审计理念，充分发挥审计在促进国民经济和社会健康发展的“免疫系统”功能。在学习实践科学发展观活动中，审计署党组提出树立科学审计理念，时任审计长刘家义同志提出发挥审计“免疫系统”功能的观点。免疫系统是人体生理学的一个专有名词，借用这个名词是用来比喻审计应该发挥的作用及发挥作用。科学审计理念和发挥审计“免疫系统”功能这两种提法的基本内涵是一致的，是对传统审计的改进和发展。传统的审计往往是时滞较长，往往着眼于单个的审计项目，往往是侧重于揭露问题就算完成了审计任务。而科学审计理念和发挥审计的“免疫系统”功能，则强调了审计的宏观性、及时性、建设性、预防性。宏观性是指要从宏观调控的高度来指导、开展审计，看待分析审计发现的问题，提出促进宏观调控政策落实的措施。及时性是指要提高审计的时效性，在审计事项刚刚结束或审计事项的某些环节刚刚结束就立即开展审计，以便能够及时发现和解决存在的问题。建设性是指要注重审计发现问题的整改，审计不仅仅要发现问题，而且要注重和促进发现问题的整改，要纠正审计发现的问题，把存在问题带来的损失降到最低限度。预防性是指要分析审计发现问题产生的原因，特别是体制机制方面存在问题导致屡查屡犯，提出完善体制机制的建议，从根本上预防同类问题的再次发生。在这样的审计理念指导下，我们开展了跟踪性审计，如汶川地震抗震救灾和灾后重建审计、奥运场馆建设审计、京沪高铁建设审计、宏观调控政策措施落实情况审计；审计揭露了大量违法违纪案件线索，在反腐倡廉中发挥了重要作用；审计整改进一步落实，实现了制度化；审计更加关注经济和社会发展中普遍性倾向性和体制机制问题，促进了有关法律制度的完善；等等。可以这样说，近年来审计工作的发展和取得的成就，与审计基本理论研究成果的指导、推动是分不开的。对于科学审计理念，发挥审计在促进国民经济和社会健康发展的“免疫系统”功能的积极作用，是应该给予充分肯定的。 二是从国家治理的角度研究国家审计。过去人们往往从受托责任、委托代理理论、信息对称理论等出发研究国家审计。把这些发端或适用于民间审计的理论照搬套用在国家审计上，总是感觉比较牵强，深度和高度不够，不能很好解释几千年来不同社会形态下的国家审计产生、发展、变化的过程，更不能很好说明中国特色社会主义国家审计的本质、职能、作用等审计基本问题。从国家治理入手研究国家审计，使我们对国家审计特别是中国特色社会主义国家审计的认识有了更高更新的视角，更加符合国家审计产生和发展的规律。我们认识到，国家审计是适应国家治理需要而产生的，在中国特色社会主义制度下，国家审计是党和国家监督体系的重要组成部分。在这样认识的基础上，对国家审计在国家治理中的地位、作用做一些形象性的比喻描绘，都是可以理解的。党的十八届四中全会做出的全面深化改革的决定，列出了八种监督形式，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，审计监督被作为独立的八大监督形式之一。在党的十九大报告中，对监督形式的表述有所调整。一是把社会监督改为群众监督，做出这样的修改使监督主体更加明晰。二是把人大监督、行政监督和审计监督合并称为国家机关监督。我理解，做出这样的调整，是适应国家监察体制改革的需要。人大监督、行政监督、国家监察都属于国家机关监督。审计监督，不论体制如何，也属于国家机关监督。把人大监督、行政监督、国家监察、审计监督合并称为国家机关监督，只是表述上的简化，对审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分这一根本性质不会带来任何影响和变化。 在看到审计基本理论研究取得成绩的同时，我们还要看到存在的不足，看到审计工作发展对审计基本理论研究提出的新要求，看到审计基本理论研究的发展方向。存在的不足主要是，对国家治理特别是中国特色社会主义国家治理的研究还不够系统深入，对审计监督与国家治理关系的研究还不够系统深入，对审计监督在党和国家监督体系中的地位、作用的研究还不够系统深入，对审计监督与其他形式监督的相互关系的研究还不够系统深入；一些同志对用比喻的方式形容审计发挥功能作用，或对审计工作提出要求，理解不深，存在模糊认识，甚至把这些比喻当成了审计的固有属性、专有属性或本质特征，思想上产生困惑，有的对审计的边界和审计能够发挥的作用产生幻觉，工作中则不能很好做到依法审计。对审计管理体制的研究更是十分薄弱。这些不足亟待我们克服解决。 二、围绕审计管理体制改革，深化审计基础理论研究 一个时期以来，在审计理论研究中，审计体制问题似乎成了一个讨论的禁区，很少有人触及。笔者曾在全国政协十二届五次会议联组讨论中就此问题做过发言，受到关注和关照。习近平总书记在党的十九大报告中提出了改革审计管理体制的明确要求，为审计事业的进一步发展指明了方向。我们要从“四个意识”的高度，从维护以习近平同志为核心的党中央权威的高度，从完成十九大提出的改革任务的高度来看待审计管理体制改革。习近平总书记在十九届深改组第一次会议上指出，各地区各部门学习贯彻党的十九大精神，要注意把握落实其中的改革部署、改革要求，接力探索，持续奋斗，坚定不移将改革推向前进（见2017年11月21日《人民日报》）。作为审计理论和实务工作者，参与审计管理体制改革责无旁贷，不应因这项工作情况复杂而存在畏难情绪或等待思想。我们要在党的集中统一领导下，以完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，坚持以人民为中心的改革价值取向，进一步解放思想，克服传统思维和习惯性做法，有时甚至需要冲破利益或权力固化的藩篱，敢于担当，敢于实事求是，敢于大胆创新，以完善中国特色社会主义审计制度的高度历史责任感和使命感，完成好新时代国家审计管理体制改革这一任务。 审计管理体制改革涉及一系列审计基础理论问题。例如，什么是审计管理体制？在审计日常工作中，我们会经常遇到和使用审计管理这一概念。审计管理可以包括审计计划管理、审计现场管理、审计报告管理、审计信息管理等审计业务方面的内容，还可以包括审计人力资源管理、审计后勤保障管理、审计廉政管理等等。但是，党的十九大报告提出的审计管理体制改革不会是指这些审计机关内部具体业务或事务性的管理工作，而应该是指事关审计发展全局性、根本性、体制性的重大问题，例如包括：审计机关的设置、领导与监督；审计机关在国家机构中的地位；审计机关的基本职责；中央与地方审计机关的关系；审计机关负责人的任免，等等。改革审计管理体制就不是在现有体制上的完善，而是做出大的变革。推进包括上述内容的审计管理体制改革，要求我们深入开展审计基本理论问题研究。
