中图分类号：F125.3 文献标识码：A 文章编号：1002-1590(2017)06-0051-07 台湾的“国际空间”问题数十年来一直是两岸关系的重要博弈点，该问题的“合情合理安排”有利于从政治、法律层面增进两岸互信和民众认同，从道德、舆论层面争取国际支持和岛内民心，因而是大陆的重要对台政策。所谓台湾“国际空间”，从字义上理解，主要是指台湾方面要求更多地参与国际社会的活动，尤其是想更多地参加各类国际组织，借以在国际社会立足和发展。①对台湾“国际空间”内涵的理解，现有研究并无统一的界定，有将签订协议纳入者，也有未将签订协议明确纳入者。②实际上，从实践层面看，作为非主权实体的台湾地区，基于历史遗留的特殊性，长期以来其主政者从未停止过对外商签各类协议的谋求，不仅累积了诸多“成功”的实践，并且对外签约的内容越来越重要，主体也越来越复杂。从理论层面看，台湾对外签订协议涉及的是台湾是否拥有“缔约权”、“缔约权”性质及“缔约主体”为何等议题，与两岸政治定位密切相关，因此，对外签订协议问题理应成为研究台湾“国际空间”的内容。 “签约主体”为何是台湾对外签订协议的“核心”与“关键”问题，为此，本文择此进行尝试性分析。台湾“国际空间”问题主要产生于20世纪70年代初期，1971年10月联合国恢复了中华人民共和国政府在联合国的唯一合法地位，该问题随之出现并不断强化，因此，文章主要选取1971年10月以来台湾对外商签的双边经济协议为研究对象，并主要围绕自由贸易协议、投资协议、税收协议展开。③ 一、台湾地区对外签订双边经济协议的实践回顾 台湾地区对外签订较为重要的经济协议可追溯至1952年的“中美关于保证美国投资换文”，1952年6月至1975年5月间台湾当局一共4次与美国达成了有关投资保护的换文。④其后，台湾对外签订经济协议处于零星的状态，仅与莱索托王国、新加坡等签订了渺渺少数。20世纪90年代以后，台湾双边经济协议的数量有了较大的发展，迄今为止，台湾共对外签订了6个FTA，30个投资保护协议(不包含备忘录及被FTA取代之协议)及32个双边税收协议。其发展过程大体可分为以下四个阶段，各阶段的签约主体各具特征。 第一阶段，李登辉执政的扩张期(1988-2000年)。李登辉执政的十余年间，台湾对外签订经济协议大幅扩张。首先，这一时期台湾共计对外签订了21个投资保护协议，⑤占台湾投资协议总数的近七成，主要以南美洲和亚洲国家为主。其中1990年4月与新加坡在双方断交前夕签订的“台北投资业务处和新加坡经济发展局投资促进和保护协定”是台湾地区退出联合国后对外签订的第一个具有较高政经意涵的投保协议，具有指标性意义。其次，这一时期台湾共计对外签订了13个税收协议，占台湾税收协议总数的40％，其中多数为“非邦交国家”，包括澳大利亚、新西兰等与台湾地区经贸关系密切的国家。⑥综上，李登辉执政时期台湾对外签订的经济协议以投资协议为主，签约对象多为所谓的“邦交国家”，签约主体主要为“中华民国”，其次为各驻外代表处，少数为“经济部”“财政部”等行政机构。 第二阶段，陈水扁执政的萎缩期(2000-2008年)。陈水扁执政8年，台湾对外签订经济协议总体上呈萎缩之势。在投保协议方面，签订了“台湾与秘鲁投资合作协定”等2个协议；⑦在税收协议方面，签订了“驻荷兰台北代表处与驻台北荷兰贸易暨投资办事处避免所得税双重课税及防杜逃税协定暨议定书”等6个协议，⑧数量显然不及李登辉时期及其后的马英九时期。这一时期，台湾对外签约最大“收获”当属2002年至2005年间与5个中南美洲“友邦”国家(巴拿马、危地马拉、尼加拉瓜、萨尔瓦多和洪都拉斯)洽签的4个FTA。这5个国家均为与台湾地区建立所谓“外交关系”的中南美洲小国，不论对台湾地区拓展“经济国际空间”还是“政治国际空间”都不具有实质性意义。可见，陈水扁执政期间，台湾对外签订经济协议成效不彰，主要以FTA和税收协议为主，前者签约对象皆为所谓的“邦交国”，签约主体均为“中华民国”；后者多为欧洲的“非邦交国”，签约主体以驻外代表机构为主。此外，和李登辉时期一样，这一阶段也有少数个案系以行政机构的名义对外签订协议。 第三阶段，马英九执政时期的突破(2008-2016年)。这一阶段，台湾对外签订协议出现了新的“亮点”。2008年5月马英九上任后，改变了扁时期“烽火外交”的做法，亦未回归两蒋时期“汉贼不两立”的政策，而是循“大陆政策为外交政策之上位政策概念”的思维，提出了“外交休兵”主张，两岸关系进入和平发展轨道，台湾的“国际空间”有了较大发展。在对外签约方面，首先，2013年7月台湾与新西兰签订了“新西兰与台湾、澎湖、金门及马祖个别关税领域经济合作协定”，这是台湾地区和“非邦交国”签订的第一个FTA；同年11月，又与新加坡签署“新加坡与台湾、澎湖、金门及马祖个别关税领域经济伙伴协定”，这是台湾地区和东南亚经济体间的首个FTA，两者均具标志性意义。其次，台湾对外签订5个投资协定，⑨其中2010年9月与日本签订“亚东关系协会与财团法人交流协会有关投资自由化、促进及保护合作协议”，被认为是台湾“在扩大国际经济空间上的一大成就”。⑩再次，这一时期台湾地区在税收协议方面有所斩获，先后与日本、法国、德国等签订了13个双边税收协议，签约数量相较陈水扁时期大幅提升，且多为欧洲发达国家，签约主体主要为驻外代表处。(11)这一时期台湾在签约主体问题上有两点值得关注：一是以“台澎金马个别关税领域”与新西兰和新加坡签订了两个FTA；二是以法律意义上的民间机构“亚东关系协会”与日本签订了投资和税收协议。
