一、国家治理与政府绩效审计的内涵 （一）国家治理和国家审计的内涵 “治理”在政治学领域常与“统治”替换出现，原意指监控和引导。1995年，联合国全球治理委员会对“治理”进行了明确界定：治理是个体或者机构管理公共事务的各种方式方法的集合体。国家治理指的是国家运用政治经济、社会文化等各方面的资源管理国家公共事务的各种方式的集合体。在当今世界，政府接受全体人民的委托履行国家治理职责。世界各国不管实行怎样的社会制度，都将政府审计制度纳入本国宪法或者其他基本法律体系中，在此基础上建立符合本国国情的政府审计监督制度，对国家经济社会活动进行监控管理。本文认为，国家治理是国家行政部门、立法部门和司法部门行使权力以控制、管理国家经济社会活动的全过程，国家治理的基本目标是确保国家政治稳定、经济有序发展和社会安定团结，捍卫国家利益，维护国民正当权益，实现国家可持续发展。 审计是由于存在经济责任委托受托关系而产生，财产所有人作为委托人、财产经营者作为受托人，财产所有人和经营者围绕财产委托受托关系而产生审计需要，这是因为财产所有人需要知晓财产经营者管理自身财产的情况，这就需要第三方具有专业会计审计知识的审计机构审查财产经营者履行义务情况，从而发生审计工作。国家审计是由于存在公共经济责任，政府作为国家财产的受托人，代表国家全体人民管理国家财产，国家审计机关独立开展审计工作，对政府履行国家财产管理受托人责任情况进行审计督查，最终审计督查报告向公共财产所有人公开，由公共财产全体所有人评价政府履行公共财产管理责任。随着公民对公共意识的不断提高，人们越来越渴求了解政府公共财产受托责任履行情况，在此基础上形成政府绩效审计。 （二）政府绩效审计的内涵 从字面来看，绩效是由“绩”和“效”两字构成，也就是说，绩效指的是人们在进行某项工作应该取得的一定的成绩和效益。《现代汉语词典》对“绩效”进行了定义，绩效即为效益或者成绩。《韦伯斯特新世界词典》认为“绩效”指的是正在进行的工作或者已经完成的工作取得了显著成绩。从上述关于“绩效”的解释可以看出，“绩效”不仅关注工作的最终结果的成效性，还关注从事某项工作过程中的效益性，追求投入产出的经济性。“绩效”扩展于政治学领域，关注绩效要求从事某项政治活动时关注该活动给社会带来的整体效益，比如经济效益、社会效益和环境效益的改善和提高。当前学术界在绩效审计内涵上看法并不统一，不同国际组织和国家对绩效审计给出了不同定义，比如最高审计机关国际组织（INTOSAI）认为，绩效审计与管理审计和经营审计等概念并没有本质区别。 随着社会生产力的不断发展，政府绩效审计的目标和方式也在不断发展变化，政府绩效审计工作范畴从审查政府公共财政收支合法合规性，逐步扩大涵盖审查政府工作的社会效益性、评价政府受托责任履行情况以及评价政府执政水平等。我国《审计法》明确规定，我国审计机关依法具有对财务会计活动的真实性和财政收支效益性独立审查的权力。也就是说，《审计法》赋予审计机关独立监督政府财务会计活动和政府执政绩效的权力。 我国审计机关在国家治理导向下开展政府绩效审计工作，对政府履行公共财产受托职责情况和公共资源管理绩效进行评价，促进政府执政水平和国家治理能力的提高。政府绩效审计制度已经成为世界各国中国家治理体系的重要构成部分。在党的十九大报告中，以习近平总书记为核心的党中央，将国家治理体系和国家治理能力现代化纳入我国“两个一百年”奋斗目标任务体系中。政府绩效审计制度作为国家治理体系的重要构成部分，已经成为我国学术界研究的焦点。 二、绩效审计推动完善国家治理的理论依据 （一）公共受托责任理论 公共受托责任指的是公共资源受托管理方有义务向社会民众报告他们财务会计情况和公共资源管理运营情况。根据受托内容的不同，可以将公共受托责任划分成公共受托财务责任和公共受托管理责任。公共受托财务责任指的是公共部门公共资金收支要合规合法，公共部门根据国家会计法有关规定编制公共部门财务会计报表并向社会民众公开。公共受托管理责任指的是公共部门使用公共资源时要注重经济性和效益性，承担维护社会公平公正、提高社会民众福利、保护自然环境的责任。 从上述公共受托责任理论的分析可以看出，公共受托责任是国家治理的重要因素，能够解释国家治理产生的原因。在我国推进国家治理体系和国家治理能力现代化关键历史时期，政府审计机关对政府部门公共资源受托责任进行绩效审计，并对政府部门公共资源管理提出审计意见，有助于促进国家治理体系和国家治理能力的现代化。 在传统国家官僚治理体系中，政府公共受托责任主要体现在保全公共资源和维护公共权益等方面，国家审计机关对政府公共受托责任审计的重点集中在审计评价政府公共资源使用的合法性，公共受托绩效责任还未纳入国家审计机关干部审计工作范围内。随着新公共管理理论的发展，公共受托绩效责任审计成为国家治理体系的重要组成部分，国家治理体系和国家治理能力现代化要求加强对政府部门公共受托绩效责任审计。总而言之，政府绩效审计是为了满足国家治理体系建立需要而产生的，主要审计内容是国家治理体系和国家治理能力现代化过程中公共受托方的绩效责任，并且将政府部门公共受托绩效责任审计结果向社会民众公开，进一步提高国家治理能力。
