一、基于制度安排的审计独立性是美国审计监督发挥作用的重要基础 追求审计独立性是中美审计的共同特点。我国在党的十八届四中全会的决议中明确提出要保障审计机关独立履行监督权，同时提出了推行审计监督全覆盖、省以下审计机关人财物统一管理、审计职业化建设的改革举措，并相继出台了审计制度改革的框架性文件，这是在现行宪法体制下保障审计独立性的重大举措。与中国正在采取措施保障审计独立性有所不同，美国审计监督在独立性方面已经形成了成熟的制度安排和文化基础。从本次学习考察来看，美国审计监督的独立性体现在三个方面： 一是体制架构。美国对政府的外部审计监督分联邦审计、各州审计、各市审计，实行国会或议会领导下的审计监督制度。从美国三权分立的制度安排来看，美国审计监督从源头上具有较强的独立性。在联邦层面，美国审计总署（2004年更名为“美国政府责任署”，英文名为Government Accountability Office，简称“GAO”）是为国会工作的超越党派的独立性机构，专责调查联邦政府如何花费纳税人的钱，被喻为“国会调查武器”或“国会看门狗”。美国审计总署（GAO）为国会工作，其最高领导称为美国总审计长（the Comptroller General），由美国总统从国会推荐名单中委任，任期15年。虽然总审计长由总统委任，但是美国审计总署（GAO）为国会工作，保障了其监督联邦政府的独立性。在各州、各市层面，美国各州之间在制度安排上有一些细微的差别。如加利福尼亚州审计长委任程序与联邦相仿，实行委任制，但是任期没有明确限制，现任的加利福尼亚州审计长伊莲女士已经在这个职位服务超过了15年；马萨诸塞州审计长则属于民选官员，每4年一个任期，没有任期限制，现任审计长苏珊娜女士于2011年1月就任该州第25任审计长，也是该州历史上首位女性审计长，审计创新成绩斐然；至于加州首府萨加门托市的审计长办公室则依据该市法典，由审计长直接向市长和议会报告（市长由议会议长担任），审计长有权任免审计机关职员，独立审计不受干扰。从制度安排的情况来看，审计监督独立于政府部门并对政府部门开展审计，是美国国家审计的主要特点。 二是目标导向。关于审计独立性的内容位于美国审计总署发布的《政府审计准则》（Generally Accepted Government Auditing Standards，简称“GAGAS”）条款之首，对审计独立性既有原则性内容，也有具体内容，构成了审计独立性的目标要求。按照《政府审计准则》（GAGAS），审计独立性体现为内在独立（independence of mind）和外在独立（independence in appearance），核心要求是要保持与被审计单位的独立，主要目标是保证审计人员或审计机构的审计意见、审计发现、审计结论、审计判断、审计建议是公平的，而且能够让评判的第三方认为是公平的。与此同时，美国各级审计部门的独立性与审计部门的工作目标紧密结合，审计独立性为审计发挥作用服务，凸显了审计独立性的重要性。美国审计总署（GAO）向社会宣称：“我们的使命是支持国会履行宪法职责，帮助联邦政府为更好地服务美国人民而不断提升绩效、履行职责。我们及时向国会提供超越党派、超越偏见的客观、公正、有实事依据的信息”。在这一目标指引下，美国审计总署（GAO）为美国国会工作，专责监督联邦政府，是国会多个合作机构中发挥建设性作用最独特的机构。为此，美国审计总署强化审计监督的产品意识，基于审计独立性向有关各方提供涉及各个领域的原始数据和专业分析报告，具体有五类产品：第一是单项审计报告（Individual Program Reviews），这是审计署最主要的工作；第二是技术发展评估（Technology Assessments）；第三是政府发展总览（quick looks）；第四是政府部门风险分析（high Risk Series）；第五是政府开源节流分析（Duplication，Overlap，and Fragmentation Series）。后四种均是美国审计总署近年来立足于审计独立性所开发的产品，大大提升了美国审计总署的工作水平。各州审计部门为议会工作，严格与政府部门相独立，也有效发挥了审计的独立监督作用。 三是文化认同。按照UC Davis法学院教授达力恩先生（Darien Shanske）的观点，1783年美国宪法是美国本土文化的源头，美国宪政文化是审计监督独立性的内核。宪法规定了立法、行政、司法的三权分立，同时也对联邦政府和州政府权责进行了划分，并体现在政府预算收支方面，做到各有侧重、各负其责，既保证了三权的相对独立，也保证了联邦和各州的相对独立。宪法第十修正案指出：“宪法并没有将权力授予联邦，但是也没有禁止给予各州，所以应该分别由各州行使，或者由人民直接行使。”经过修正宪法和多年的宪政沉淀，美国社会已经形成共识，美国联邦政府可以实行大范围管控，但是不能强迫各州和地方官员提供帮助；美国联邦政府可以资助各州和地方政府，但是不能以此要挟强迫；美国人民监督政府运作，并以自己手中的选票对政府和公营机构官员发表意见。在这种宪政文化浸润下，来自不同部门、不同团体、不同阶级的人员对监督工作所应该具有的独立性是深度认同的，均认为这是一条不可触碰的“高压线”。 二、基于社会协同的审计有效性是美国审计监督发挥作用的重要机制 审计制度的有效性取决于审计制度的落实。从本次学习考察来看，审计监督作为美国宪政体制的重要一环，并不仅仅局限于国会领导下的美国审计总署和各州、各市议会领导下的审计长办公室，而是搭建了广泛的社会协同监督体制。具体表现如下： 一是上下协同。主要是指美国审计总署（GAO）和各州、各市议会领导下的审计长办公室上下之间的协同监督。美国联邦、州和市三级没有行政隶属关系，实行地方自治，政府审计体制也不尽相同，但是各州、各市的审计长办公室均按照审计署发布的《政府审计标准》开展审计监督工作。1972年，美国审计总署（GAO）历时两年制定发布了第一部美国政府审计准则《政府组织、项目、行为和职能审计准则》（the Standards for Audit of Government Organizations，Programs，Activities，and Functions），后来这套准则的题目改为《政府审计准则》（俗称“黄皮书”），后经数次修订，目前使用的是2011版准则，2017年版准则正在征求意见中。与此同时，虽然美国联邦、州和市三级没有行政隶属关系，各级有各自的审计监督职责，但是各级审计部门都把联邦资金的运用作为重要的监督对象，分别向同级议会报告审计情况并向社会公开，在监督联邦资金管理使用方面发挥协同作用。
