2018年1月12日，审计署发布了中华人民共和国审计署令第11号《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称11号令），11号令于2018年3月1日起施行，审计署于2003年3月4日发布的《审计署关于内部审计工作的规定》（2003年审计署第4号令，以下简称4号令）同时废止。11号令和4号令都是从制定（修订）《审计署关于内部审计工作的规定》的目的出发，界定了内部审计的内涵与外延，并在此基础上，以《中华人民共和国审计法》等相关法规为依据，基于国家审计机关更好地履行对内部审计工作指导监督的法定职责需要，分别从内部审计机构设置和人员管理、内部审计职责权限和程序、审计结果运用和责任追究以及审计机关对内部审计工作的指导和监督等方面提出了要求。毋庸置疑，新老规定的出台，都充分显示了国家审计机关对内部审计工作的重视，在忠实于内部审计本质属性特征的基础上，突出了不同时期内部审计实践特征与功能发展。 比较而言，新版规定的特点主要表现在如下五个方面。 一、提升了内部审计目标层次，突出了内部审计的内向性服务特征 4号令第二条明确了内部审计的定义，将内部审计的目标定位于对部门或单位内部的会计账目及其相关资产，财政收支和财务收支真实、合法、效益进行监督。这一目标定位与审计法对国家审计的目标要求是一致的，凸显了审计的查错纠弊功能和基于审计主体视角的审计监督本质。11号令第三条关于内部审计的定义中将内部审计目标定位于“促进单位完善治理、实现目标”，该目标定位更加贴近组织治理和组织发展，突出了内部审计和组织目标的正相关性，实现了从基于审计主体需求转向服务于审计客体的逻辑演变和思维转型，彰显了内部审计的内部性特征。2010年，国际内部审计师协会（IIA）的一个工作小组提交给IIA理事会的一份研究报告声明：内部审计=确认、见解和客观；2012年，IIA研究报告表明，内部审计是组织内部控制的再控制，是风险管理的第三道防线，是公司治理的四大基石之一；2016年，IIA的准则委员会发布了新版的国际内部审计专业实务框架（IPPF），该框架认为，内部审计的使命是：以风险为基础，提供客观的确认、建议和见解，增加和保护组织价值；IPPF再次确认了2001年IIA的新定义：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。”从查错纠弊到完善治理和促进组织目标的实现，显示出国家审计机关对内部审计在组织中地位提升的认同和期待。 二、丰富了内部审计内涵与外延，彰显了内部审计业务的多维度和综合性特征 4号令规定的审计业务围绕部门或单位的财务会计工作展开，落脚点是部门或单位内的财政财务收支及相关经济活动。11号令将内部审计业务范围拓展到组织内的所有业务活动，并将内部审计对执行过程的关注延伸到决策制定、计划编制和绩效评价等方面，审计内容的层次也从传统的管理职能审计提升到了以风险管理、内部控制为重点的现代管理审计层面。 就规定本身分析，内部审计业务内容与内部审计目标定位前后呼应；与国际内部审计准则和我国内部审计准则等职业规范相比较，核心内容基本一致，但在审计重点和主要内容方面也有较大的突破，并有一定的强制性，比如：对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计，对本单位及所属单位发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况进行审计等内容部分，在一般的内部审计准则规范中没有特别要求，但在11号令中作为重要内容加以强调，强化了国家审计机关对内部审计业务监督指导的基本职责。 现代内部审计通过评价组织的全部经营活动来为组织服务，强调内部审计未来的发展主题是业务导向和管理导向的综合审计。随着内部审计理论研究和实践过程的不断深入，内部审计正在从对一般业务活动的管理职能的关注转向风险管理审计、内部控制审计和治理程序审计领域，现代内部审计思想体系逐渐形成。11号令明确的内容体系，与现代内部审计理论和先进内部审计实践高度契合，有先进性和务实性双重特征。 三、扩大了内部审计的组织边界，强化了审计主体的层次性和多元性 内部审计产生于单一法人组织，传统概念中的内部审计，应该是法人组织内部设置的独立机构和专职内部审计人员对组织内部的财务收支及相关业务的审计。正是基于这样的认识，4号令将内部审计机构锁定在部门或单位这个组织内部，并以此为基础，规定了内部审计职责、权力和管理体制。其第四条规定，内部审计机构在本单位主要负责人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策，以及本部门、本单位的规章制度，对本单位及所属单位的财政、财务收支及其经济效益进行内部审计监督，独立行使内部审计监督权，对本单位领导负责并报告工作；其第十四条规定，任免内部审计机构的负责人，应当事前征求上级主管部门或单位的意见。 随着我国经济社会文化环境的变化，企业等各类组织机构不断优化调整，企业集团及以某种利益为纽带形成的法人组（Group）大量出现，审计重塑内部审计组织体系和管理模式的需求日益迫切；同时，在行政事业单位等非营利性组织内部，也存在进一步理顺上下级之间内在监督关系等问题。2006年，中国石油化工集团公司率先对其内部审计组织机构进行了改革，实行“两个层次、双重管理、分层负责”的管理模式，审计管理体制由原来的集团内部各单位管理为主逐步转向集中管理为主，实施“上审下”与“同级审”相结合的审计方式，随之，国内很多大企业效法而行。当下，中石化率先而行的内部审计组织模式成为国内大多数企业集团的首选。实践的发展使得内部审计被赋予新的含义，“内部”已突破单一的法人边界，走向“法人组（集团）”。11号令考虑了我国组织变革的实际，在4号令规定的基础上，对审计机构的设置和管理体制进行了新的规定，具体体现在两个方面：一是细化了单一法人组织分类，按照其组织类型将内部审计机构设置要求具体化，突出了差异性和操作性，并结合党的十九大报告中关于党领导一切的新要求，明确了内部审计机构与单位内的党组织之间的关系。如11号令第六条规定，国家机关、事业单位、社会团体等单位的内部审计机构或者履行内部审计职责的内设机构，应当在本单位党组织、主要负责人的直接领导下开展内部审计工作，向其负责并报告工作；第十四条规定，单位党组织、董事会（或者主要负责人）应当定期听取内部审计工作汇报，加强对内部审计工作规划、年度审计计划、审计质量控制、问题整改和队伍建设等重要事项的管理。二是增加了具有内在联系的不同法人组织之间内部审计机构设置和管理要求，强化了党组织对内部审计的管理指导要求。其第十五条规定，下属单位、分支机构较多或者实行系统垂直管理的单位，其内部审计机构应当对全系统的内部审计工作进行指导和监督。系统内各单位的内部审计结果和发现的重大违纪违法问题线索，在向本单位党组织、董事会（或者主要负责人）报告的同时，应当及时向上一级单位的内部审计机构报告。
