新常态下的审计治腐主体研究

      《国务院关于加强审计工作的意见》要求，“审计机关……实现审计监督全覆盖；十八届中央纪委三次全会要求，要坚持以零容忍态度惩治腐败；中共十八届四中全会决定要整合监督资源，加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设……增强监督合力和实效；十八届六中全会强调人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督……重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议”。可见，审计全覆盖与腐败“零容忍”，构成了审计监督新常态，而且中国的监督主体种类丰富。

      由于监督是治腐的主要手段，所以监督主体属于治腐主体，而且是治腐体系中的能动因素。在该主体系统中，审计机关因其全面性、专业性和主动性，承担着经济卫士和治腐先锋的职能；同时，由于审计资源有限，审计机关需要加强与其他治腐主体的协作，才能主动适应新常态。本文的审计治腐主体是指审计机关主导下的治腐主体系统。目前，这些审计治腐主体大多封闭，协作困难，加强对该主体系统的研究，整合治腐资源，形成治腐合力，迫在眉睫。

      一、引言：现实与问题

      各国治腐实践证明，治腐需要相关主体积极协作，才能取得满意效果。就审计机关而言，当前存在审计治腐能力不足与审计治腐研究不多并存的问题。

      一方面，审计查腐案件较少，突出表现为审计移送腐败案件线索少①。据调查，全国地方审计机关2012年移送案件线索和事项3900件，2013年移送4700件，2014年移送2300多件，2015年移送3600多件，2016年移送3700多件，与每年所审计的单位、事项及纪委、检察查处的腐败案件数相比②，占比很低，不足纪检监察机关立案数的1%；相反，纪检监察机关和检察院查处的腐败案件，许多与公共资金关联。可见，审计机关的治腐职能尚未得到充分发挥，审计机关与相关主体的协作有待加强。

      另一方面，审计治腐主体研究缺乏。作为治腐系统中的能动因素，治腐主体的功能发挥及其协作程度直接关系到治腐成效。审计机关作为治腐先锋，处于治腐一线，但对它与相关治腐主体的研究却很少。2017年2月，笔者在知网中检索2012年以来5年间，主题含有“审计”并“治腐”的文章，只发现了9条记录，没有发现审计治腐主体方面的研究成果。再检索主题含有“审计”并“反腐”的文章，则发现了536条记录。经比较发现，自十八大以后，审计反腐的研究激增（见表1）。再在其中检索主题含有“反腐主体”的成果，则没有发现相关记录。可见，中国对“审计与腐败”的研究，尚停留在“审计反腐”阶段，并开始向“审计治腐”阶段迈进，但对治腐主体的专题研究，尚属空白，不能有效指引审计机关开展治腐协作。

      

      二、权力型治腐主体

      治腐主体是指对腐败进行治理的主体，审计治腐主体是指审计机关在治理腐败过程中所涉及的主体。具体而言，主要有党委治腐（主要体现为纪检机关治腐）、人大治腐、政府治腐（主要体现为审计、监察治腐）、非政府组织和群众的参与治腐等。面对众多治腐主体，可从权力—权利③视角考察，根据这些主体参与治腐的权力（利）来源和责任属性，将它们分为权力型治腐主体和权利型治腐主体④。该分类有利于治腐主体依法治腐和治腐主体间有效协作，规范治腐行为，消减治腐障碍。权力型治腐主体实施治腐源于法律的授权，治理腐败是其职责之一，这些主体主要包括审计机关、纪检监察机关、检察机关等。权利型治腐主体是指自愿、主动参与治腐的个人和组织，这些主体既无治腐职权，也无治腐职责，如公民个人、新闻媒体等。

      （一）审计机关——公共资金领域的治腐利剑

      审计是治腐的利剑，它有独立性、专门性等治腐条件，有全面性、专业性等查腐优势，可以通过主动建议、倒逼预算细化⑤等，发挥防腐作用。《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）规定，审计机关有权力对财政收支和国有企事业组织的财务收支进行监督。而事实上，多数腐败行为或针对公共资金、或投影在财政财务收支上，他们或明或暗、或直接或间接与公共资金关联，以资金流的形式表现出来。依据宪法设立的审计机关，通过对财政财务收支的监督，念好权力运行的“紧箍咒”。《中华人民共和国审计法》（以下简称“审计法”）授予了审计机关具体的监督职责和手段，以维护公共资金安全，促进廉政建设。修订后的审计法，还设置了经济责任审计，授予审计机关对党政领导干部和国有企事业单位领导人员履行经济责任的监督权，使审计治腐对象从单位扩展到了个人。在维护公共资金⑥安全的基础上，还对公共资金管理人和使用人进行监督，从而进一步提高了审计机关查处公共资金领域腐败嫌疑的能力。据调查，目前许多审计机关将查处大案要案，完善防腐机制作为本机关的重要任务。

      （二）纪检监察——国家工作人员腐败的防火墙

      中国治腐主力主要有纪检监察机关和检察院。由于检察院惩治的对象是构成犯罪的腐败分子，而实践中，许多腐败行为刚“破窗”，尚未达到犯罪程度，且行为人多属于国家工作人员和党员，从而给纪检监察⑦治腐提供了广阔空间。事实上，腐败“零容忍”更要求早治腐，从治微腐抓起。《中国共产党章程》第八章中党的纪律检查机关规定，党的中央纪律检查委员会（以下简称纪委）的职能之一是协助党委加强党风廉政建设；《中华人民共和国行政监察法》规定，行政监察机关的职能之一是维护行政纪律，促进廉政建设。可见，治理腐败，促进廉政是纪检监察的法定职责。从近4年的纪检监察查腐情况看，这堵“防火墙”的作用正在增强（见图1），突出表现在纪检监察机关的立案数和处分人数每年增长上，仅3年时间，惩腐数量就增长了一倍多。