中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-8381(2017)06-0095-08 涂端午、魏巍先生在《教育研究》2014年第1期上发表了《什么是好的教育政策》(下简为“好文”)一文，为教育政策评价提供了一个以话语、文本和效应为坐标的三维分析框架，提出了科学与民主是教育政策应该永不停歇的追求目标，也设置了一系列相应的评价指标。这一结构，非常直观地给了人们“好的教育政策”的判断标准。但是，“科学”是精准、客观、可量化、可重复性的代名词，“民主”需要广泛而真实的参与，“可操作性”更是需要工具与方法的运用。另外，教育政策是一种特殊的公共政策，评价教育政策应突出教育的具体性与特殊性。运用科学的方法对教育政策进行风险评估，是将“好的教育政策”落到实处的必要保障。 一、“好的教育政策”需要风险评估 社会可以视为持有不同观点且拥有各自利益的群体的集合，而政策则是这些群体之间相互博弈和妥协的结果[1]。作为一种对国家教育价值的权威分配，教育政策在很大程度上体现了政府在公共事务当中的作用，“如果没有政府来确定和实施各种规则，比如产权和契约，那么对个人的利益追求将会退化到霍布斯的战争状态，在这种状态下个人的生活是孤独的、贫困的、野蛮的和短暂的”[2]。教育政策不但直接控制着教育的直接相关利益者，还在国民经济和社会发展当中起到了战略性的作用，教育政策的任何变化都会直接影响到社会进步[3]。我国目前对教育政策风险的预测普遍不足。目前，我国正处在一个特殊的历史时期：一方面，随着人口结构趋向老龄化，人口红利的迅速减少使得全社会期望教育承担起更大的责任，以保持我国的总体竞争力；另一方面，相比传统社会，当今社会对教育的态度也已经发生了巨大的变化，教育早已失去原有的真理教条，人们对于教育有了更多元化的判断。如今教育领域在政策、经济、文化、宗教，尤其是人自身发展等方面面临着各种或大或小的前所未见的风险。有学者提出政策之所以没能达到预期效果，其原因往往在于我们对政策制定到实施过程可能产生的各种风险因素认识不足[4]。在这个过程当中，政策制定者是否对各类风险因素准备相应的预案，以及预案是否科学实用，都直接关系到政策的成功与否[5]。 什么是好的教育政策?从教育评估的角度来看，具备科学合理评估方式且通过了这样评估的教育政策才是优质的教育政策。进入21世纪以来，我国教育政策研究取得了长足的进步，然而在政策评估这一方面，与发达国家相比，无论是理论研究，还是具体实践，都存在较大差距[6]。在欧美发达国家，教育政策评价从制定到实践早已形成了一套相当完备的机制，甚至享受专门为其制定的法律的保护。而我国在理论方面，教育政策风险评估的重要研究成果很少，没能形成具有较大影响力的评价体系。在实践方面，我国不仅在制定政策时对于潜在风险的预计不足，而且对政策实施过程当中暴露的风险漏洞不够重视，缺乏及时的“反馈—调整”机制；同时，政策实际效果评价体系较为狭隘，缺乏决策过错追责机制。由于决策过错成本很低，导致决策者在制定和执行过程当中责任意识不强，其所制定的某些教育政策甚至存在违法情况，而“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”[7]。在我国教育政策评估的实际操作过程当中，由于缺乏包括话语、方法等在内的科学的分析范式，也缺少科学有效的评估方法，评估人员在对教育政策当中存在的风险进行评估时往往依赖经验，对于各项风险的权重评价不够客观，随意性较强，导致政策评估结果容易偏离实际。 好的教育政策需要风险评估，评估的阶段从政策制定之时就开始了。公众的广泛参与、教育价值的权衡、政策的唯一权威性、教育需要与社会需要的关系处理等，都是政策制定过程中需要考虑的重要因素。以往一些政策的出台，就是因为没有科学地考察这些因素，所有没能达到应有的效果，甚至引发了新的矛盾。例如教育部、国家发展改革委联合印发的《关于做好2016年普通高等教育招生计划编制和管理工作的通知》(以下简称《通知》)中详细规定了北京、河北等14个省市高校“支援中西部地区招生协作计划”的录取名额分配。该计划本意在于平衡中西部教育差异，促进教育公平，然而由于对教育政策执行过程中存在的环境风险估计不够充分，《通知》刚刚公布就引起了极大的争议，导致政策实施不畅。还有，在过去的几十年中，关于高考命题权的政策也屡次出现反复，在中央层面和省市级层面摇摆不定，不但损害了教育政策的权威性，同时也降低了政府的公信力。 二、“好的教育政策”风险评估的工具选择 在“好文”的三维分析框架中，每一个维度都对应着不同的评价指标，这是一个非常好的提示，但仍然是不可具体操作的。要将这些指标落实到科学操作层面，我们需要寻找合适的评估工具。“好文”中提到政策评估的建模在工程决策中较为常用，公共政策中虽偶有涉及，但是教育政策评价中却非常少见。所以，我们很难从国内已有的教育政策研究中去寻找现存的工具，只能从其他国家、领域去借用。美国政策分析专家丹尼尔·马兹曼尼恩(Daniel A.Mazmanian)和保罗·萨巴蒂尔(Paul A.Sabatier)建立起了一套比较切实可行的风险评估分析框架[8]，被广泛运用到教育政策领域，其对教育政策评估的方法也主要源自公共政策领域，包括德尔菲法、层次分析法、敏感性分析法、幕景分析法、事件树分析等。文章根据教育政策的特点，结合我国实际情况，尝试采用国外教育政策风险评估中用到过的CIM分析法。 进入20世纪后，政策科学研究者无一例外地意识到，在政策制定以及执行过程中需要考虑风险问题。虽然如此，直到“二战”以前，具体的程序、模型还尚未提出。“二战”爆发后，美国由于其“安全岛”“避风港”的优势，接受了大量来自欧洲的人才，其科技、文化水平迅速提升。在这一大背景下，风险分析的技术方法开始出现并被大量运用到企业管理当中。战后，风险分析的技术方法开始向其他领域扩散，并取得了丰硕的成果。然而，由于决策者所面临的问题越来越多且越来越复杂，传统的分析法和模型在计算和表述方面都变得复杂难懂。以常见的混合状态变量风险评估模型为例，以此模型为工具进行的风险控制研究不在少数，然而研究者在文章中对于该模型的表述往往含混不清，让人难以理解。
