中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：2095-6762(2017)06-0007-07 党的十八大提出，要深化教育领域综合改革，着力提高教育质量。教育综合改革的倡议，对于跨越“深水区”，突破“高原区”，具有重要的政策价值。但是，如何实现教育综合改革的政策目标，并非易事。理论是实践的先导，缺乏有效的政策理论指导是我国教育改革与发展过程中的一个突出问题。教育政策理论自产生以来，总是以影响实践、发挥价值引领为己任。为此，提升我国教育改革与发展的政策品质，以更好地引领和支撑我国的教育改革与发展，是当前教育政策研究的学术使命。 一、教育政策过程研究：必要的知识基础 包括教育政策在内的公共政策过程，是由一系列相互关联的“环节”所构成的完整的动态过程，是决策者利用政治权力，平衡各种社会主体的利益诉求，进行权威性价值分配的过程。正如戴维·伊斯顿(David Easton)认为：“一项政策是由配置价值的一系列决定和行动构成。”[1]政策过程是复杂的，受到一系列内在及外部因素的影响。“在过去的40年中，致力于发展政策科学的学者和分析家已经通过许多案例研究、比较研究、概念与理论批评，处理了与政策过程相关的一系列问题。在相当普遍的层面上，这些问题与下列因素有关：政策行动主体的角色，他们所追求的利益、他们的思想对行动的影响；所执行的政策工具的性质；政府以前的经验对当前和未来行为的影响。”[2]19教育政策过程研究同样涉及一系列特定问题，包括行动主体、机构、制度以及政策所涉及的理念等。教育政策过程充满了利益冲突与平衡，基于教育资源的稀缺性，如何在各种主体之间进行合理、有序的资源配置，是教育政策过程的一个关键特色。对政策过程及其基本要素之间关系的考察，实际上是为政策分析和政策行动提供必要的知识基础。 关于政策过程的研究，政策科学形成了两条基本的研究路径：其一是较早形成的阶段性分析框架，该框架将政策过程划分为议程设置、政策制定、政策执行、政策评价和政策终结等若干阶段。这是一条基于时间维度的垂直路径，为人们理解复杂的政策过程提供了一个简化的模型。其二是聚焦政策过程中各类政策主体之间的水平互动。其中，政策网络框架是阶段性分析框架之后发展起来的关于政策过程的研究范式，该范式着眼于参与政策过程的所有参与者，如政治家、政府官员、利益集团、社会组织、专业人士以及相应的组织机构，关注他们对于政策问题的不同理解，他们相互影响的方式，以及相互影响产生的结果。“通常情况下，来自各利益集团、不同层级的政府行政机构和立法机构、研究者和新闻媒体的众多行动者会参与政策过程的一个或多个方面。每一个行动者——不管是个人还是群体——他们潜意识的价值/利益、对情景的判断以及对政策的偏好都不同。”[3]研究教育政策过程的基本关系，需要从过去传统的、表面的过程研究，转向研究政策过程中实质性变量的问题上来，充分挖掘出政策过程背后的诸多变量及其内在关系。聚焦教育政策过程涉及的诸多变量及其关系，能在某种程度上有利于分析和阐明既定的政策，有助于进一步理解和建构适合我国本土化的政策过程并有充分解释力的政策过程理论。 二、教育政策过程的基本关系 针对目前我国教育政策研究的现状，国内学者陈学飞和茶世俊指出：“目前关于教育政策的研究一方面倾向于使用或追求宏大理论，另一方面局限于就事论事，缺少理论抽象与提升。”[4]这种两极现象不利于我国相关决策部门理解教育政策过程的实际，难以建构本土的教育政策理论。在社会学研究领域，罗伯特·默顿(Robert Merton)曾经提出了中层理论的建构设想，“社会系统的一般理论由于远离特定类型的社会行为、社会组织和社会变迁而难以解释所观察到的事物，而对细节的详细描述则完全缺乏一般性的概括。当然，中层理论也涉及抽象，但是这些抽象是与观察到的资料密切相关的，是结合在允许进行经验检验的命题之中的”。[5]换言之，中层理论介于没有理论取向的描述性经验研究与包罗万象的一般理论之间，其意义在于架通抽象理论研究与具体经验分析之间的桥梁。寻找、构建和使用中层理论同样是进行教育改革及其政策研究的一条可行途径。 政策过程可以作为一种分析中国教育改革与发展的中层理论。“当我们将理论的视角放在政策过程分析的层面之后，影响政策选择、制定和实施的各种变量和变量之间的关系将成为我们关注的焦点。”[6]我们应该围绕教育政策过程中的决策主体、制度环境、政策目标、政策模式等变量厘清其基本关系，其基本关系范畴有以下具体表征。 (一)政府主导与群众参与的关系 如何恰当地界定各种决策主体在政策过程中的地位和角色，是有关政策过程研究的一个最基本的问题。“在政策过程中，不可避免地会存在国家主体和非国家主体之间的复杂的互动关系”[7]11这种关系主要体现在是强调国家利益，以政府为唯一决策主体，主要由精英导向的决策方式，还是关注共同利益，强调咨询者和执行者的主体地位，有利于相关者广泛参与的决策方式。 政策过程首先需要权力机关的参与。政府主导的决策体现了国家的精英集团如何将他们自己的价值观念、兴趣爱好转化为公共政策。换言之，公共政策实际上是一种政治活动，是由权力机关决定的，体现的是精英集团的利益、价值和偏好。政府选择决定要做的事情，或者选择不去做的事情，反映的正是政府主导决策意义上的关于公共政策的涵义界定。西蒙(H.Simon)的“理性决策模型”对行政管理学发展初期威尔逊(W.Wilson)所提出的“政治”与“行政”两分法理论进行了回应，认为政治家进行价值选择，以构成政府官员做出更加细密的决策时的决定“前提”[7]92。然而，在由多个环节所构成的政策过程中，除了政治家的投入，还会涉及其他利益主体。实际上，“在政策过程中，常任的政府官员几乎普遍地介入到决策之前的各项准备工作，而政治家由于需要对选民所关注的问题做出反应，也经常对政策执行过程抱持浓厚的兴趣。”[7]93一般而言，政治领导人背后的行政官员常常是政策过程的驱动性力量。
