笔者在扶贫开发政策措施落实和扶贫资金管理使用情况跟踪审计中，对政府性债务中新出现的、具有贫困地区特点的三类政府性债务的审计方法进行了归纳分析。 易地搬迁政策变化带来的政府性债务 2015年，根据国家易地扶贫搬迁政策关于安居房建设的相关规定，某省出台具体实施细则，按照每户建档立卡贫困户最高享受国家无息贷款6万元、最高统筹补贴国家扶贫资金6万元的标准，安排各县城市建设投资公司（简称“城投公司”）或其他融资平台公司作为承贷主体，由地方政府和人大出具担保函，向省农业发展银行、农业银行等机构进行贷款，委托城投公司为该地区所有建档立卡贫困户统一代建安居房。待安居房建成后，由城投公司作为转贷主体，与贫困户签订贷款协议，由贫困户以贷款形式承担6万元安居房建设费用。 但是国家在2017年为了杜绝某些地区出现的强制贫困户贷款负债建房而加重贫困人口负担情况的发生，统一规定不再允许贫困户贷款建房，导致当地政府前期举债为贫困户建设完成未分配的数千套安居房的工程贷款无法落实偿还责任，形成数亿元的政府性债务。同时，根据入户调查情况反映，前期已分配入住安居房、已与城投公司办理承贷手续的部分贫困户的思想波动较大，存在不想还贷或者看风向再说的思想，还贷风险较高。 原因分析：某些地方政府在扶贫工作中对国家政策把握和执行出现偏差，未因地制宜根据地方实际情况制定政策，将易地扶贫搬迁三年的工作任务安排在2016年全部实施，导致在国家政策出现调整的情况下发生巨额地方政府性债务。同时，地方政府以“将政策用足”的口号进行超前建设，按照国家补贴和贫困户贷款的上限标准规划代建安居房，未严格遵守国家“保障基本、安全适用”的要求，盲目扩大建房面积导致部分搬迁安置房面积超标，也加重了地方债务负担；在扶贫帮扶工作中未严格执行国家政策，擅自采取委托融资平台公司统一贷款、再由融资平台公司向贫困户转贷的方式建设安居房，导致还贷风险骤增。 审计方法：上述安居房建设贷款，部分由上级政府统借统还，未在本级地方政府性债务系统中进行反映；部分由地方有融资平台功能的公司或部门进行借贷，政府性债务分散在相关企业和部门中，隐蔽性较高。在审计中，一方面，调查了解当地易地扶贫搬迁安居房建设的有关政策变化和执行情况，从政策层面分析产生类似债务问题的风险高低；分析当地扶贫攻坚规划方案，与实际实施情况进行比对，确认是否存在超前建设、超标准建设导致政府性债务增加等情况；对比安居房分配数据和建档立卡贫困户名单，确认是否存在因识别不精准、搞普惠制而产生政府性债务的情况。另一方面，采取常规审计方法，调查了解当地安居房建设规划和实际建设情况，对当地安居房工程的主要实施部门（一般是财政局、扶贫办和相关负责代建的融资平台公司）的工程款收支情况进行审计，调查工程款实际支付和资金来源情况，必要时可延伸至相关施工企业，调查是否存在垫资或者代甲方贷款建设的情况。另外，对于贫困户已经承贷部分债务风险的情况，可以对贫困户以贷款负担部分建设资金的总体情况进行统计分析；到向贫困户转贷的相关融资平台公司调查了解现阶段贫困户还贷情况；实地调查走访被安置贫困户，根据贷款贫困户的实际经济收入情况和思想状况进行还贷风险分析。 工程建设配套资金带来的政府性债务 目前我国各种基建项目立项申报实施均要求地方资金配套，但是我国贫困地区地方财政自给率极低，贫困地区的绝大部分支出依赖于上级财政转移支付，从而造成大量的项目建设资金缺口。为完成项目建设，应付上级部门检查验收，地方政府往往采取施工单位垫资、通过第三方公司抵押贷款等方式，获取资金继续开展工程建设，形成巨额隐性地方政府性债务。审计发现，当地已完工或接近完工的7条公路建设项目的实际地方配套资金额均为零，所有工程建设项目均存在不同程度的资金短缺情况，最高达工程决算金额的50%以上。截至2016年底，该地区由于缺乏地方配套资金，由施工单位垫资建设或由施工单位在政府担保的情况下贷款建设的扶贫工程已形成3.4亿元的政府性债务。 原因分析：部分地方政府出于业绩导向或为实现按期脱贫甚至是提前脱贫的目标，在未考虑当地财政实际配套能力的情况下，盲目申报项目，甚至为争取项目获批，在项目规划概算中故意缺项漏项，搞“钓鱼”工程。 审计方法：由于上述工程建设项目往往由各级政府的多个部门分别实施，产生的政府性债务分散在各级政府、各个部门或者相关施工单位，且未在地方政府性债务系统中体现，给调查工作带来较大困难。在审计中，需要把握住贫困地区一般均无能力或无足够能力提供项目建设配套资金这条主线。首先，要求地方各级政府和各个部门提供其负责实施的扶贫工程项目建设情况汇总表；调取相关工程概算资料、立项批复文件、工程决算或施工进度情况资料，进行分析对比。其次，可以对选定的重点工程进行延伸调查，必要时还应延伸相关施工企业和金融机构，了解真实的工程建设情况、资金拨付情况和项目建设资金来源情况。此外，还可以到主要项目实施单位（如交通局、扶贫办等）座谈调研相关问题和探讨解决办法。 扶贫项目设计不合理带来的政府性债务 审计中发现，由于部分扶贫项目设计不合理、计划工作不到位等原因，导致大量预算外支出的发生，而由于地方财力贫乏，无能力承担相关支出的原因，费用长期挂账沉淀在基层单位或者民营企业，形成政府性债务。如在某县农业局实施的中草药栽培产业扶贫项目中，项目计划中未考虑中草药种苗需要在当地苗圃经过数月的适应性培育才能正式栽培的技术环节，发生的计划外种苗培育费、移栽费用等十几万元长期在相关民营企业挂账无法结清。 原因分析：地方政府擅自扩大帮扶范围，精准扶贫工作不到位；扶贫项目规划未经充分论证，存在“拍脑袋”决策、指令性帮扶项目；扶贫政策宣传工作不到位，贫困地区部分群众甚至基层干部中存在的“等靠要”思想渐有抬头，部分地区出现“养懒人”的现象；扶贫项目计划存在一定缺陷，未充分考虑项目实施的技术环节和当地自然气候状况。
