[中图分类号]K265.9 [文献标识码]A [文章编号]0583-0214(2017)11-0078-10 战时国民政府外交体制研究，其本质属于国民党政权的制度史尤其是政治制度史的研究。1928年“二期北伐”结束之后，进入“训政”时期的国民党政权实施的是“党国”体制，但这一体制在实际运作中，谁是“党国”的代表、以及如何代表“党国”，相关制度文本的规定和各领域实际运作情况往往差别甚大。战时外交领域的内容十分丰富，但从战时外交研究的状况来看，研究具体决策个案居多，对相应的战时外交体制进行专门研究的较少①。而在近十来年的蒋介石研究中，属于对日政策演变和战时外交的论著也很多，同样具体到蒋与战时外交体制关系的专门研究成果也甚少。 应当指出，战时国民政府外交体制最重要的功用，体现在重大外交决策以及相应的人事安排，其特征就是高度集权，且明确集中于蒋介石个人。而宋子文自1933年辞去行政院副院长、财政部部长之后，只是国民政府委员和中国银行董事长，一度代理航空委员会委员长，并未处于中央政府核心层，但在抗战爆发后的前四年里，却应蒋介石的要求担任过多项特殊外交使命，其中最为重要的，就是自1940年6月起，以蒋介石个人代表的身份长驻美国，即便1941年12月太平洋战争爆发后宋子文出任外交部部长，仍并未回国就任履职，而是继续驻美，从事对美及其他同盟国外交的使命。在前后长达三年多的驻美期间，宋子文直接对蒋介石本人负责，与蒋介石之间的重要联系力求绕开行政院副院长孔祥熙和外交部，也绕开驻美大使胡适，相应情况颇为微妙，个中原因更为复杂，折射出战时体制的利弊得失。 抗战时期国民政府决策权高度集中的特点，在战前已经有所表现。 自1932年蒋汪合作体制确立之后，重大外交政策基本上先由蒋介石(军事委员会委员长)、汪精卫(行政院院长，1933年后兼外交部部长)商定之后，再提交国民党中政会议决，如1932年“一·二八”时期确立对日“一面抵抗、一面交涉”的政策、1933年长城抗战之后中日直接交涉并达成停战“塘沽协定”、1934年的关内外通车通邮交涉。这段时期内蒋介石、汪精卫之间的关系比较融洽。 再进一步考察，还可以发现，蒋、汪之间进行具体事项和人事商议时，都是先由蒋介石提出意见，汪精卫予以认可的。以1933年宋子文辞职为例，根据“党国”体制，宋子文的辞职理应通过国民政府有关方面(如国民政府主席林森、行政院长汪精卫)向国民党中政会提出，或者直接将辞呈递至中政会。但是，宋子文却是在1933年10月上、中旬就屡屡向主要职衔为军事委员会委员长的蒋介石表示无法满足其所提出的军费要求，甚至不惜以辞职表明立场。10月24日，宋子文先由宋美龄向蒋介石带去辞职函，并提出：“弟虽辞职，吾兄无论有何驱使，当竭诚尽愚以赴之，如国外有可效劳者尤为所愿。”②照字面来看，宋子文认为决定外交人事的首先是蒋介石。蒋介石在10月27日见到这份辞职信，并“电林主席、汪院长通知回京面商一切”③。10月28日，蒋介石先与汪精卫商议如何处理宋辞职之事，据蒋的日记，当时汪听了“犹未置信”，是蒋自己“决心准辞”。当晚，蒋介石与汪精卫共同访问孔祥熙，劝说孔接任宋子文辞去的行政院副院长和财政部部长④。同日，宋子文向国民政府正式提交辞呈。10月29日，国民党中政会临时会议通过决议同意宋子文辞去行政院副院长和财政部部长，并由孔祥熙担任这两个职位⑤。这些说明，蒋汪之间对是否接受宋的辞职、谁来继任达成共识后，才通知相关人士召开国民党中政会，通过相应的人事变动。可见，当时涉及重大问题的正式决策，还是要由“党国”体制的运作而定，蒋汪合作则是其特点。 1935年开始，上述“蒋—汪”共同决策的体制发生变化。当时蒋介石在四川部署“剿共”和对日备战，汪精卫在南京主持政府日常工作，与蒋之间的商议不甚方便。在外交决策方面，汪一方面承认“外交政策与外交部部长截然两个问题，外交政策系斟酌现势，由介兄及诸负责同志共同决定，并待党的决议，始见之实行，决不因个人问题而有动摇者也”⑥，但另一方面，则希望真正掌握外交主动权。当华北危机最急迫的时候，汪精卫便以“介石兄远在前敌，若后方同志一毫不负责任，何以对之”为理由，授权在华北交涉的何应钦“相机办理，弟决共负责”⑦；进而与何应钦“筹商”决定接受日方的要求、达成所谓“何梅协定”，而事前没有与蒋商议⑧。1935年11月1日汪精卫遇刺后，蒋介石出任行政院院长，安排张群任外长，掌控了外交主动权。尤其是1936年5月胡汉民突然病逝，国民党高层不再有人可以阻遏蒋介石成为最高决策者。 进入全面抗战之后，名义上日常外交决策仍然有集议制，只是从战前的国民党中央政治委员会改为国防最高会议、国防最高委员会，另有间隔较长的中央全会，但与战前的体制相比，决策过程趋于简化、决策层范围缩小，最高最后决策权集中于蒋介石。 1937年8月11日，国民党中政会开会，决定于战时置大元帅，代表国府主席行使统帅海陆空军之权；并另置国防最高会议，下设国防参议会，以容纳党外抗日分子⑨。8月12日即“八一三”淞沪抗战爆发的前夜，国民党中常会召开秘密会议，决定自该日起全国进入战时状态；还正式通过了中政会关于设立国防最高会议的决议，原由五届三中全会议决设立之国防委员会，请中央委员会撤销。国民党中常会决议，国防最高会议由军事委员会委员长(即蒋介石)任主席，中政会主席(即汪精卫)任副主席，其委员由五个方面的官员担任：一、中央执行委员会常务委员，秘书长，组织部、宣传部、民众训练部各部部长，中央监察委员会常务委员，中央政治委员会秘书长；二、立法院院长、副院长；三、行政院秘书长，内政、外交、财政、交通、铁道、实业、教育各部部长；四、军事委员会副委员长，参谋本部总长，军政部、海军部部长，训练总监部总监，军事参议院院长；五、全国经济委员会常务委员。主席得在上述委员中指定9人为常务委员。这些成员，实际上已经包括了党政军各方面的首脑人物。国防最高会议的职权为：“一、国防方针之决定；二、国防经费之决定；三、国家总动员事项之决定；四、其他与国防有关事项之决定”。另外，还授予蒋介石紧急命令权：“作战期间，关于党政军一切事项，国防最高会议主席得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”还规定：“国防最高会议常务委员每星期开会两次，全体委员会议由主席随时召集之。”⑩也正是在8月12日的国民党中常会上，经国民政府主席林森临时动议，国民党中常会推定军事委员会委员长蒋介石为海陆空军大元帅(11)。国防最高会议有权统辖军事、外交、财政、经济、交通、实业各方面的事务，并且明确由蒋介石执掌最高、最终的决策权。
