2013年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确提出开展领导干部自然资源资产离任审计，改变了过去只关注领导干部经济责任的局面，强调重视领导干部的自然资源管理和环境保护绩效。这一制度创新为领导干部政绩考核范畴注入了新的内容，即自然资源资产出现重大损毁、流失的，资源环境遭到严重破坏的，构成财产和生命安全威胁的，要对管辖该区域的领导干部进行终身责任追究，从而推进领导干部对自然资源资产及生态环境的责任履行。领导干部自然资源资产离任审计成为加快生态文明建设的必要手段。然而，领导干部自然资源资产离任审计基本理论问题尚处于探讨阶段，“试点之路”尚有许多实务问题亟待解决，严重制约了全国范围内领导干部自然资源资产离任审计实务工作的推进。 土地资源作为领导干部自然资源资产离任审计的一个重要方面，与水资源、矿产资源、森林资源等，共同构成了领导干部自然资源资产离任审计的内容。随着我国城镇化建设的持续推进，土地资源资产成为地方政府管理行为中影响最大、最为密切的自然资源。如何提高土地资源的利用效率，保护好稀缺的土地资源，成为自然资源资产离任审计研究的重大理论和现实问题。同时，当前土地腐败成为领导干部腐败的重灾区，地方领导干部违规干预土地资源管理行为时有发生。因而，领导干部土地资源资产离任审计不仅可作为考核、评价、追责地方政府与领导干部的重要依据，而且还可依托其“事前预警、事中提醒与事后评价”的功能，加强对土地资源资产的开发、利用和保护。基于此，本文围绕领导干部土地资源资产离任审计的内涵、目标和理论要素进行理论探析，以为领导干部土地资源资产离任审计实践工作提供启示。 一、文献综述 领导干部自然资源资产审计是指审计部门按照国家相关法律法规的要求，对党政主要领导干部受托自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行监督、评价和鉴证，监督和评价领导干部履行自然资源资产受托经济责任的效果，并将审计结果传达给预期使用者的系统化过程（刘明辉和孙冀萍，2016等），交叉融合了经济责任审计与资源环境审计两种审计形式（林忠华，2014），是一项具有典型中国特色的自然资源资产监督管理制度（蔡春和毕铭悦，2014）。 领导干部自然资源资产离任审计目标有五种观点：责任观（蔡春和毕铭悦，2014；陶玉侠和谢志华，2014）、国家治理观（张宏亮等，2014）、资源管理观（陈献东，2014；黄溶冰和赵谦，2015）、“免疫系统”观（李越冬和周雅宁，2015）和机制完善观（林忠华，2014）。对于领导干部自然资源资产离任审计的审计主体形成三种观点：一元观（安徽省审计厅课题组，2014）、多元观（陈献东，2014）和一元为主、多元参与观（周一春和彭启发，2015）。而审计客体与审计对象易混淆不清，导致学者们在界定“审计谁”的问题上形成较大争议，形成责任观（安徽省审计厅课题组，2014；郭旭，2017）和资源观（陈献东，2014；钱水祥，2016；刘明辉和孙冀萍，2016）。领导干部自然资源资产离任审计的内容和重点应包括审计土地资源的开发情况、评估相关制度供给的有效性（林忠华，2014），关注与其有关的重大活动，如土地利用总体规划执行情况、土地资源保护责任的落实问题、与土地有关的资金使用管理的合法性合规性等（安徽省审计厅课题组，2014；钱水祥，2016）。 综上，自然资源资产离任审计的基本理论研究已日渐成熟，针对领导干部土地资源资产离任审计的理论研究还不够深入全面，没有形成一套完整的领导干部土地资源资产离任审计的理论与方法。本文在借鉴前人成果的基础上，对领导干部土地资源资产离任审计的基本理论进行系统地思考。 二、领导干部土地资源资产离任审计的内涵与目标 （一）领导干部土地资源资产离任审计的内涵 离任审计是指审计机关或人员对离任领导干部的受托责任进行监督评价的活动，包括领导干部对所管理的资金、资源、资产职责及其绩效。根据离任领导干部的法定职责范围，其应履行的责任包括经济责任、与其职责直接密切相关的自然资源资产的管理、开发、利用活动，以及与自然资源资产和环境有关的财政财务收支等相关管理活动的合法性和效益性。随着领导干部自然资源资产离任审计内涵的不断演化，结合土地资源的自身特点，领导干部土地资源资产离任审计是指审计机关或人员为监督、检查、鉴证、评价领导干部任期内所管辖范围内的土地资源资产相关信息的真实性、合法合规性、有效性，以此评判和鉴定领导干部对土地资源资产的管理、开发、利用等情况，并出具审计意见提出审计建议的活动。 （二）领导干部土地资源资产离任审计的根本目标 领导干部自然资源资产离任审计目标的责任观、国家治理观、资源管理观、“免疫系统”观和机制完善观，各有侧重，也有一定的交叉。领导干部土地资源资产离任审计的根本目标应是实现土地资源的最合理、最高效的利用和土地资源的生态环境安全，维护土地资源资产的安全，保障广大人民群众的根本利益。其实现过程就是审计机关及组织人员以相关部门提供的技术支持，实地勘测获取的数据为基础，运用土地资源资产离任审计评价体系，揭示土地资源资产开发利用中的问题以及剖析导致的土地资源恶化的因素，落实领导干部监管保护责任并据实进行责任追究，推进、监督领导干部以正确的政绩观对任职期间管辖区域内的土地资源的开发利用及环境保护情况进行严格管控。 （三）领导干部土地资源资产离任审计的直接目标 地方党政领导干部、土地资源主管部门负责人对辖区内土地资源管理负有不可推卸的直接责任，应是土地资源离任审计的直接责任对象。因而，领导干部土地资源资产离任审计的直接目标应将领导干部的行为作为审计活动开展的主线，对受托责任人也就是领导干部土地资源资产的管理控制行为进行查究，检查其在源头上是否落实了国家的土地政策，在过程中是否存在土地违规审批、使用等，引发土地资源环境恶化的后果，将不同责任对象所履职的环境责任与其经济责任相结合，依据其所承担的责任性质和内容程度，进行“定责、问责、追责”，在“源头、过程、后果”三个层面建立土地资源资产管理与责罚体系，以惩治压力督促推进领导干部在土地资源环境管理保护方面遵纪守法、尽职尽责。
