国家审计机关与公民全过程合作机制研究　　

      诚信是社会良性运行的道德基础。政府公信力是社会信用体系的核心。良好的政府公信力对市场经济的有效运行、社会管理效率的提高以及全社会信用体系的构建等诸多方面具有重要的意义。习近平总书记2014年指出：“当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价……当然我们没有走到这一步，但存在的问题也不谓不严重，必须下大气力加以解决”。这种“塔西佗陷阱”式信任危机的存在，主要基于两个方面的共同作用：首先，是政府治理层面公信力的流失；其次，是公民精神层面获得感的缺失。要走出“塔西佗陷阱”，建立依托于政府与公民相互信任之上的国家治理机制，就必须重构官民“信任纽带”，让政府与公民“拧成一股绳”，打造官民互信的“善治”政治生态制度体系。

      2017年3月28日国务院办公厅发布了《国务院关于落实〈政府工作报告〉重点工作部门分工的意见》，在“全面加强政府自身建设”部分对审计署等国务院部门做出了总体工作部署：“强化督察问责……坚决治理政务失信”。彰显了政府在提升公信力方面的坚定决心，同时明确了审计机关在化解“政务失信”危机中的重要地位。

      一般认为，现代民主国家良好运作的不可或缺的先决条件之一是存在一个审查、监督其经济活动的独立审计机构。一个国家拥有一个独立、能干、非政治化且公信力较强的国家审计机构，并以勤勉和专业的方式保护公共资金的支出和效益，已成为一种时代共识。因此，国家审计作为民主法治的产物和工具，在运作的全过程中就不能脱离公民的意愿，更不能没有公民的参与。

      二、国家善治与公民参与国家审计全过程

      国家治理走向还政于民的善治是国际发展趋势。联合国亚洲及太平洋经济社会委员会（U.N.Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）在《何谓善治？》（What is Good Governance?）中提出了善治的八个主要特征：参与性、协商一致、公信力、透明、响应、有效率和效果、公平并包容、遵循法治。善治的实质是国家权力向公民的回归，是民主法治的真正体现。善治的有效实现方式是政府与公民对公共事务的合作管理，善治的实现能够“破解”政府不再被信服的困境——“塔西佗陷阱”。当然，是否参与国家治理是公民的权利，但建立公民参与国家治理的协同合作机制是政府的义务，是保障公民微弱的呼声也能够被政府倾听的可能途径。

      在审计全覆盖的工作导向之下，让公民在国家审计的全过程中起到作用，就等同于公民有机会以间接方式参与社会公共事务。在审计全程参与的过程中，公民不仅行使了监督权，同时对社会公共事务的知情权、参与权也将得到主张。公民参与国家审计的全过程能够最大限度促使政府由过度管制政府走向授权分权政府，从透明度受限政府走向透明度较高政府，从公信力不足政府走向公信力较强政府，以更高的行政效率、更多的公民支持，推动国家治理从“管治”走向“善治”。公民参与审计全过程与国家善治之间的辩证关系如图1所示。

      

      三、国家审计机关与公民全过程合作的路径与机制

      从人民中汲取治国理政的智慧和力量，可以增强人民群众精神层面的获得感，并最大程度化解政府与公民的“信任隔阂”。为了恰当、有序地发挥公民的参与作用，有必要在对我国公民参与审计路径进行全方位分析的基础上，突破现有参与模式的局限性，构建适合我国国情的、互动性强且具体的国家审计机关与公民的全过程合作机制。

      （一）我国公民参与国家审计的路径分析

      对我国公民参与国家审计的参与主体、参与方式、参与平台进行问题剖析，探寻原有参与路径的弊端所在，是构建“有机会”“有渠道”“有保障”的公民参与机制的重要前提。

      1.公民参与国家审计的主体

      公民参与国家审计的主体可以划分为两种类型：公民个体参与和公民团体参与。所谓公民个体参与是指公民以个体形式参与国家审计；公民团体参与则是指公民以团体形式参与国家审计。公民参与团体又包括公民正式组织团体和公民非正式组织团体。

      目前我国国家审计的公民参与无论是个体参与还是团体参与，均主要集中于专家学者、社会精英，参与受限的公民仅能以社会舆论方式发表意见，影响了国家审计的大众认可度，更阻碍了公平公正治国理念的真正实现。国家善治要求社会中的任何公民均能感受到不被排除在主流社会之外，但参与主体有“门槛”限制，让多元治理的治理理念难以真正践行。因此，有必要提供便利的参与条件，使包括基层群众、弱势群体在内的全体公民能够“有机会”参与到国家审计之中。

      2.公民参与国家审计的方式

      公民参与国家审计既为双方合作，必定有来自政府的引导，故而公民参与国家审计的方式主要分为两类：由政府引导的公民主动型参与和由政府引导的公民被动型参与。由政府引导的公民主动型参与方式包括审计长信箱、咨询委员会等；由政府引导的公民被动型参与方式包括听证会、座谈会等。

      事实上，我国政府引导的公民参与方式无论是主动型还是被动型，总体都呈现出形式化、散乱化的状态，甚至出现人走政息的现象。浮于表面、流于形式的参与方式致使公民参与作用的发挥收效甚微，公民参与国家审计的方式不能系统化、固定化、长期化、便利化，导致了现有的公民参与方式缺乏全民认知度和认可度。因此，有必要设立统一且参与度较高的公民参与方式，让公民能够“有渠道”参与国家审计。