问题的提出 确保中央政令畅通、决策落地生根是实现国家善治的重要举措，国家审计在其中的作用明显。本质上而言，国家善治要求政府层面提供更加高效和精干的服务。基于推动国家重大决策部署和政策措施贯彻落实的考虑，国务院于2014年10月发布《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》中突出强调了国家审计应发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，并将推动政策贯彻落实列为国家审计的重要内容之一。国家审计署也按照国务院的部署，自2014年8月起，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策贯彻落实情况进行跟踪审计，并分季度向国务院上报审计情况。自2015年5月起定期对外披露国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果公告，截至2017年4月共披露12份关于公共政策审讦的结果公告。此类公共政策审计有助于推动资金落实、项目实施、政策落地和追责问责，在一定程度上促进了国家重大政策的实施与完善，发挥着政策落实“督查员”和经济发展“助推器”的关键作用。审计署发布的《“十三五”国家审计工作发展规划》更是直接将政策落实跟踪审计（公共政策审计）作为维护人民根本利益、推动政策落实和生态文明建设的首要任务。上述国家审计措施对于改善政府治理质量以及民众知情权、参与度等国家善治的基本要素意义明显，但是当前关于如何更好地应用公共政策审计实现国家善治目标的理论探讨仍然略显匮乏。 近年来，学术界对公共政策审计给予了积极的关注。部分学者以美国审计署（GAO）开展的公共政策审计为例，对其发展、内容、标准等进行介绍，为中国开展公共政策审计提供了很好的经验借鉴。部分研究从国家治理角度探讨公共政策审计的功能与作用，部分研究则直接分析公共政策审计具体实践中存在的问题。但是在上述理论文献中，涉及公共政策审计中“谁来审”“审什么”“如何审”以及“为何审”等本质问题的讨论较少，且现有研究主要从政府审计理论的视角展开，忽略了公共政策研究领域中的重要基础理论——政策科学理论，这无疑是不完整的，同时也难以确保公共政策审计同国家善治导向的一致性。因此，以政策科学理论为基础，探讨公共政策审计的基本内涵，而后从“谁来审”“审什么”“如何审”以及“为何审”四个层面构建公共政策审计的理论框架，并结合中国公共政策审计具体实践探讨公共政策审计未来发展的现实路径，具有重要的理论价值和现实意义。 政策科学视角下的公共政策审计内涵 现有文献中关于公共政策审计内涵的讨论不多，为学术界所广为引用的定义由王姝提出，她认为：“公共政策审计是国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策主体、公共政策过程和公共政策结果所进行的监督、评价、建议咨询等审计活动。”上述观点具有开创性，明确了公共政策评价的对象与依据，同时着重强调了公共政策审计的执行主体是国家审计机关。上述定义基本源自中国政府审计的具体实践，是对当前特定国家治理背景下公共政策审计实务的归纳与总结。然而，上述定义仍存在相当程度的局限性，不利于实现国家善治的基本目标。 首先，针对公共政策审计的客体对象而言，上述定义强调公共政策审计并不包括对公共政策本身进行审计。换言之，公共政策审计在审计过程中不关注公共政策本身的“好坏”问题，不对公共政策的科学性、合理性与公正性进行评价，而是仅监督公共政策的执行，包括公共政策执行情况与执行效果两个维度。而政策科学理论则认为公共政策评估通过对政策内容、政策执行和政策效果进行评价与鉴定，从而确定公共政策应如何运行。由此可见，公共政策评估是对公共政策执行全过程的评估，即通过事前预测评估、事中现状评估和事后结果评估来监督与评价公共政策的制定、执行与效果。进一步从政府审计的公共受托责任理论窥探，审计机关通过对各级政府公共受托责任履行情况进行审计，确定和解除政府公共受托责任。公共政策的全过程都属于政府公共受托责任的履行范畴，如果人为地割裂公共政策制定与执行，仅将后者作为政府审计对象，显然违背了公共受托责任理论。尽管当前中国审计署开展的公共政策审计仅关注国家重大政策措施的贯彻落实情况，即公共政策的执行情况，但不能据此认为公共政策审计仅限于公共政策的执行环节。随着国家善治理念的逐步深入人心，公共政策审计必将覆盖公共政策的全过程。 其次，现有定义普遍将公共政策审计的主体直接或间接地限定为国家审计机关。在政策科学理论中，依据评估主体，公共政策评估分为内部评估和外部评估。内部评估主体主要涉及政策主体，包括政策决策、执行、监督等部门；外部评估主体是政策主体以外的其他组织或个人，涵括立法、司法等组织、传媒与民众等。公共政策评估主体的多元化特征，在很大程度上确保了公共政策的科学合理性，也极大地保护了社会公共利益。国家审计机关不参与公共政策的制定与执行，但国家审计机关的专业性和独立性，使其在对公共政策进行外部评估时具有较强的比较优势。因而，不难理解国务院将推动政策措施贯彻落实的职责赋予了国家审计署，但这并不意味着公共政策审计主体仅仅为国家审计机关。由于公共政策涵盖经济政策、民生政策、环保政策等国家善治的诸多方面，国家审计机关在专业知识、人员配备、政治地位等方面存在一定限制，难以独立地胜任政府赋予的公共政策审计职能。美国针对2009年国会颁布的《复苏与再投资法案》的跟踪数据，专门由美国审计署、管理和预算局（OMB）、商务部等11个联邦机构组成问责与透明委员会，协调沟通审计工作。可见，公共政策审计的主体不应局限于国家审计机关。
