位于西亚波斯湾西北岸的科威特，有着漫长的海岸线和广袤的水域面积，养育了鱼、虾等丰富的渔业资源，成为其最重要的食物来源之一。渔业是该国位列石油之后的国民经济第二大支柱，作为一种可再生的自然资源，对科威特的国计民生有着重要的战略意义。而随着人口的增长，为了满足基本的生存需求，渔业资源不断遭到掠夺破坏，过度捕捞、海洋污染等问题越来越严重，引起全社会的广泛关注。建立健全规范、有效的管理体制以保护渔业可持续发展，已上升为一项国家战略。为回应社会关切，科威特审计署于2016年对有关部门为保护渔业资源避免过度捕捞所开展相关工作的有效性进行了审计评估。 审计目标及审计发现 此次审计的目标是监督检查渔业资源保护相关法律法规的执行情况，评价相关部门为保护渔业避免过度捕捞所开展工作的效率与效果，防范化解过度捕捞的风险。 （一）审计渔业资源保护相关法律法规的执行情况 在法律法规的制定及执行方面存在问题甚至冲突。第19号法令中关于渔船主作业需满足条件的第1条第6款与第9款之间相互冲突。第6款规定渔船主只能向农林渔业管理局申请放弃其持有的渔船作业许可证，而第9款则规定经农林渔业管理局批准渔船主可以将渔船所有权转让给第三方。相互冲突的规定加剧了许可证的非法交易并抬升了价格，受让方只有通过过度捕捞补回许可证的交易成本，而这又加剧了鱼价的上涨。 在渔业管理行政规定的执行方面，主管部门存在如下问题： 农林渔业管理局。未制定管理局理事会的工作职责，直接影响了理事会及其执行部门的工作。例如，国家没有保护海洋环境的可衡量的战略目标，缺少鱼类资源规模的衡量指标，在制定颁布渔网捕捞、休闲垂钓、检查渔业执业条件等涉及渔业管理的监管规定方面行动迟缓。 环境部。第42号法令要求国家建立环境保护综合数据中心，以期改善环境保护决策机制、相关国家机构之间实现联网及数据交换。然而数据联网并没有实现，直接影响合理捕捞的决策程序。 交通部海事局。海事局的交易信息系统没有自动记录各类渔业交易信息及违法行为；有关渔船登记的数据与农林渔业管理局关于捕捞许可证的信息不一致。 （二）审计保护渔业避免过度捕捞相关工作的效率 捕捞许可证。许可证的发放没有统一规定，例外情况不符合公平公开、机会均等的原则。对暂停许可证处理的撤销或恢复没有规定，带来不少劳务纠纷和证照贩卖问题，个别许可证已过期长达12年。对豁免许可证没有规定，造成豁免申请数量增加、许可证价格攀升，迫使有些人通过大肆捕捞以补偿许可证成本。 渔网渔具许可证。没有渔具进口许可证的规定，对渔具经营公司也没有监督机制，造成各类渔具可以随意交易、不受任何监管。 渔网渔栅作业。法律禁止在所有海域内使用长线捕捞法，而渔民却在大量使用，造成大量鱼类被过度捕捞，不受任何监管。采用埋设渔网式捕捞被认为对鱼类损害相当大，尤其是当渔网遗弃在海水里，会继续造成隐性捕捞，形成所谓“鱼类公墓”。然而，对这类捕捞却没有监督及控制的管理规定，对于遗弃渔网的数量以及对鱼类造成的影响都没有数据估计和分析。 休闲垂钓。2015年，涉及休闲垂钓的各类违法行为共计1103起，而大部分违法行为登记在游艇主身上，而实际的垂钓人数却没有记录。垂钓者的违法行为越来越多，但法制建设没有跟上。由于没有规范休闲垂钓的法律法规，导致休闲垂钓在南部海岸的码头被随意使用，更加剧了过度捕捞现象。 渔船作业。近年来在季节性休渔期内渔船的违法行为逐渐增多，在3海里海域内也发现许多渔船违法作业。夏克区浅水码头发现许多不明船只，未按法令规定做出明显标志。与周边国家没有就监控在公海航行的渔船作业行为签订地区合作协议，在这一海域内的捕捞行为无疑会影响所有周边国家。 渔业产销。人口增加引发渔业需求旺盛，造成渔业产量剧降，价格大幅上涨。渔业捕捞鼓励政策不是对应每条渔船的捕捞量，而是与每年的出海许可跟踪制度相关联，客观上造成为了获得政策支持而多次随意出海捕捞的情况。 针对审计发现的问题，科威特审计署依照高中低的风险类别分别提出审计建议。 高风险建议。尽快制定2014年第42号保护海洋环境法令的实施细则，并修订2015年第99号法令。针对休闲垂钓、渔栅设置、渔具销售等制定相关机制及规定；对渔业经营公司销售渔具等进行限量监管；除持有许可证或经农林渔业管理局批准，禁止向无关人员销售渔业设备用具等；渔业商户必须核实二手渔网并将其登记在自己名下。采取措施限制休闲垂钓的船只数量，对携带专业渔具的游船等航行停靠码头加强监管。环境部的环境数据库应当与其他国家机构实行对接联网，交换、共享有关数据，改进环境决策及渔业管理机制。尽快激活启用交通部海运部门的自动系统，以循环记录各类海事项目、交易及船只的违法行为，并与农林渔业管理局、环境部、内务部等实现联网，以便提供有关游船的准确数据、预判其钓鱼作业行为，加强对违法行为的防范、监管。禁止捕捞鲥鱼、银石鲈、石斑鱼等一些极具经济价值的特定鱼类。 严格按照许可证规定的数量及型号，规范渔具等进口行为。严格规范渔栅的销售流程、减少销量，加强管理。明确规定每条渔船可用渔具的数量，严格限定捕捞区域及最低留存量，保护鱼类的多样性。调整拖网工序、使用专用渔具等以减少误捕量，适量放生小型鱼类。对于违法违规在休渔期及3海里区域内的钓鱼者予以严肃处理、从重处罚。划定专属区域，禁止外国船只进入科威特内陆海域。通过加大渔场投资等方式保护水产资源、增加鱼类存量以满足当地生活需要。适当采取倾斜政策刺激鱼类进口；签订禁止出口渔产的双边及国际协议。
