中图分类号：F239.22 文献标识码：A 文章编号：2095-2082(2017)04-0039-08 近年，中国审计史、审计文化研究中屡屡提到明代的于谦为离任审计的最早提出者，具体时间是正统六年(1441)，当时于谦在河南、山西巡抚任上。其实早在宣德五年(1430)，担任山西按察使的张政就提出了离任审计主张。这说明离任审计理念成熟于明宣德、正统时期。于谦、张政都是以正规奏章形式提出离任审计，经皇帝许可，明朝廷“诏行之”，于是就有了制度保障，因此可以说离任审计制度创立于明代。本文试就这一制度创立的背景、过程及意义作一论述。 一、明代离任审计制度创立的背景 于谦、张政等离任审计理念的形成，与他们当时所任官职——巡抚、巡按密切相关，而离任审计理念之所以成熟于明宣德、正统时期，与明代宣德年间开始实行的一种新职官体制即巡抚普遍制、常任制有关。 (一)明代巡抚普遍制、常任制的建立 明初洪武中，朱元璋鉴于元代行中书省尾大不掉之弊，改中央直属以外的各行中书省为布政使司，设布政使、按察使、指挥使三职，均为一省之长官，布政使领行政，按察使管刑狱，指挥使掌军事，各司其事。然每遇地方大事，常出现运转协调不灵的问题，常任巡抚一职便应运而生。于谦所在的宣德时期，恰是此职的正式运作时期。先是，明代巡抚之名，最早见于洪武二年(1369)太子朱标巡抚陕西。永乐十九年(1421)，又有吏部尚书蹇义等巡行天下，亦称巡抚，但这些皆为临时性差遣。直至宣德年间，才普遍实行各省巡抚之制，而于谦、周忱等也就成为此制之下的首批巡抚。《明史·宣宗本纪》载：“(宣德五年)九月丙午，擢御史于谦、长史周忱等六人为侍郎，巡抚两京、山东、山西、河南、江西、湖广。”[1]形成定制后，充任巡抚的官员的选用，包括官员的职级、选官范围等，也走向正规化。按制，巡抚应由都察院的都御史兼任，官秩三品以上。明初，沿唐宋之制，置御史台，洪武中期，废御史台，改置都察院，设正二品之左、右都御史，正三品之左右副都御史，直至正七品之十三道监察御史，巡察地方。然而，由于都御史配备职数少，故多数是抽调中央各部侍郎等兼任，如宣德五年于谦出任巡抚，就是以兵部侍郎兼任的。此前于谦本就是都察院的监察御史，曾于宣德元年出为江西巡按，“雪冤囚数百，疏奏陕西诸处官校为民害，诏遣御史捕之。帝知谦可大任。(卷一百七十《列传第五十八·于谦》)”[2]687但监察御史的职级是不够出任巡抚资格的。宣德五年，“会增设各部右侍郎为直省巡抚”，于是先将于谦由都察院监察御史“超迁”为兵部右侍郎，再出为河南、山西巡抚。明代中央各部门副职多为正三品，于谦的兵部侍郎之职，就具备了出任巡抚的资格。于谦自宣德五年起，巡抚河南、山西达十八年之久。因而，明代巡抚普遍制、常任制的实行，就使巡抚有了地方行政官员的性质。 明代自宣德时期实行的巡抚普遍制和常任制与离任审计的出台至少在以下几个方面有关联： 1.巡抚的普遍制意味着巡抚的工作非局部地区的巡查行为，而是覆盖明代全国的一种体制式运作。因此，一些带有全局性的问题或现象，不但能够及时被发现，而且利于集中形成共识并进而提出解决措施。如官员任期虽满但税粮未完的现象不只出现于一时一地，可能是一种共性现象，一旦有巡抚发现并上奏朝廷，容易引起共鸣与重视，则相应处理措施的出台就更容易。 2.巡抚的常任制，这里的“常任”，一是理政范围明确固定，非走马观花式；二是任期时间长，非临时性差使。这实际上等同于一级地方行政官员，同时又兼有朝廷特派员的使命。他们要设身处地处理地方事务，既要有总揽地方全局的眼界，又要有具体事务处理的实际经验。因而，一个廉能的巡抚，不但能切实发现问题、解决问题，还能因职责所重，站在全局高度，为国家治理出谋划策。于谦离任审计的提出，正是基于此。 3.常任巡抚既代朝廷巡察地方，又是地方上的实际行政长官，这种双重角色性，决定了其比同级地方行政长官具有更强的话语权。离任审计由任河南、山西两省的巡抚于谦提出，比由山西按察使的张政提出，自然分量更重，更易引起朝廷的重视和推行。 当然，明代巡抚普遍制、常任制的建立，在明代离任审计制度创立的背景中只能算是有效条件，构成这一背景的主体则由常任巡抚以及巡按的职责特点所决定。 (二)明代巡抚、巡按的审计角色性 明代巡按与巡抚的权责既分工明确又有所统一。巡按则古已有之，在明代主要指御史出巡到地方监察各级部门，或专负某责，如巡盐、巡茶等。与巡抚多来自中央各部门副职不同，巡按概由都察院十三道御史派出，因而巡抚官职显然比巡按要大。巡按与巡抚既然都与都察院这一中央部门直接相关，因而从都察院的设置及其属性中，即可知其权责。《明史·职官志》对都御史的权责描述为：“职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。”它有4个方面权责：检举弹劾权、参与考察任免干部权、参与司法审判权、奉敕巡视权。 史料中对十三道监察御史的权责描述为：“主察纠内外百司之官邪。或露章面劾，或封章奏劾。……在外巡按，清军，提督学校，巡盐，茶马，巡漕，巡关，……而巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断。(卷七十三《志第四十九·职官二》)”[3]与以上相较，巡按任事更为具体，更为专门。从审计角度而言，巡按比之巡抚更多地兼任了具体审计之责。
