近年，中国审计史、审计文化研究中屡屡提到明代的于谦为离任审计的最早提出者，具体时间是正统六年（1441），当时于谦在河南、山西巡抚任上。其实早在宣德五年（1430），担任山西按察使的张政就提出了离任审计主张。这说明离任审计理念成熟于明宣德、正统时期。于谦、张政都是以正规奏章形式提出离任审计，经皇帝许可，明朝廷“诏行之”，于是就有了制度保障，因此可以说离任审计制度创立于明代。 一、明代离任审计制度创立的背景 于谦、张政等离任审计理念的形成，与他们当时所任官职——巡抚、巡按密切相关，而离任审计理念之所以成熟于明宣德、正统时期，与明代宣德年间开始实行的一种新职官体制即巡抚普遍制、常任制有关。 明初洪武中，朱元璋鉴于元代行中书省尾大不掉之弊，改中央直属以外的各行中书省为布政使司，设布政使、按察使、指挥使三职，均为一省之长官，布政使领行政，按察使管刑狱，指挥使掌军事，各司其事。然每遇地方大事，常出现运转协调不灵的问题，常任巡抚一职便应运而生。于谦所在的宣德时期，恰是此职的正式运作时期。而于谦、周忱等也就成为此制之下的首批巡抚。巡抚的普遍制意味着巡抚的工作非局部地区的巡查行为，而是覆盖明代全国的一种体制式运作。巡抚的常任制，这里的“常任”，一是理政范围明确固定，非走马观花式；二是任期时间长，非临时性差使。 常任巡抚既代朝廷巡察地方，又是地方上的实际行政长官，这种双重角色性，决定了其比同级地方行政长官具有更强的话语权。 明代巡按与巡抚的权责既分工明确又有所统一。 明代巡抚和巡按的职掌多有交叉。抚、按对地方三司、州府官员均有监察之权，皆有对地方官员的考察弹劾之权，皆有过问处理各种地方事务之权，又各有侧重，巡抚主要管总，在于统率三司。巡按的主要任务是考核干部，惩治官场、科场弊端，以及审理刑狱等。 需要特别指出的是，明代实行巡抚普遍制、常任制后，巡抚非由都御史专任，而更多是中央各部副职兼任，故其职责就不能完全由都御史的职责来对应。加之巡抚的实职性更强，其职责内涵与权责重点都有新变，巡抚的工作重点已由考察官员转变到主要负责民生方面上来，如督促官吏催办钱粮，维修仓库、城池，筹办军饷等。钱粮是关乎国计民生的根本，是地方行政的命脉，离任审计理念的产生，正是基于此。 正是因为巡抚之具体实务是与民生密切相关的钱粮，及钱粮所关涉到的地方官员、地方行政问题，所以此类官员就有了丰富的审计经验，并上升到审计理念层面。离任审计观念就形成于这一行政实践中。 二、明代离任审计制度的创立 离任审计的对象很明确，即各级官员，尤其是与民生直接相关的各级地方官员；审计的内容也很明确，即税粮，通过税粮的完成与否，来考察官员的称职与不称职，成为官员任满考核的主体。于谦、张政等人皆从这一角度提出了离任审计主张。税粮的使用情况，特别是国家储备粮如何使用，如何在灾荒年月发挥它的应有作用，更直接关系到民生，关系到地方官员的执政水平，这比单纯的以税粮完成与否来考察官员的条件更高，意义更大。于谦离任审计主张的提出显然是站在了一个更高点上，因而于谦就自然成为离任审计的代表人物。 与于谦相关的离任审计理念，主要出现在他巡抚河南、山西的前期。作为看得见的资料，应该主要体现在他给皇帝的奏疏中。当世史料及后世人多注重他在“土木之变”和“夺门之变”中的重大表现，因而他的前期政绩往往被忽视。加之因诬被祸，其作品没能及时整理，遗失颇多，尤其是前期作品。详勘于谦的相关史料，发现他的“离任审计”理念的产生，是在借粮政、借赈灾，于多方面创新性实践基础上形成的。 储备粮对于赈灾的作用不言而喻，从“天下州县多所储蓄”，到“后渐废弛”，这是官员惰政懒政以至坏政的严重后果，其关键时候不能起到关键作用的后果，也是极其可怕的。于谦从亲身理政中敏锐地看到了这一点，以“预备仓”的完善巩固与否作为重要抓手，去考察官员的任内表现。这正是于谦离任审计理念产生的基础，于谦也正是借此向朝廷进言，进而创立离任审计制度。 然而，于谦并非最早、也并非唯一发声者。查《明实录》，竟然发现，早在宣德五年，山西按察使张政就上奏了类似言论。 张政所奏，从最关乎国计民生的“税粮”角度立论，其所建议也是关系官员任满考核的政体大事，而且是从整个官僚制度层面建言，议论亦宏，指向也远。可以明确地说，其建议是直击离任审计问题。张政为广德（今安徽）人，进士出身，是一个颇有政绩的能吏。张政在此所提出的有关任满考核、离任审计的建议，基本与于谦无多大关系，应该看做是他本人任职山西的理政体会。如此，则关于离任审计新理念的最早发声者，据目前资料看，应该是当时的山西按察使张政，而非山西巡抚于谦了。至于谁堪称代表，这要看离任审计制度创立的意义了。 三、明代离任审计制度创立的意义 作为离任审计理念的最早提出者张政和于谦，他们的任职地点和任职时间有重叠之外。任职地点上，张政于宣德初年即作为按察使在山西任上，而于谦是宣德五年开始任河南、山西两省巡抚。任职时间上，尽管于谦上书晚于张政十年，但实际上于谦这一思想的成熟，主要是基于宣德五年初到巡抚任时的河南、山西旱灾的理政实践；张政建议的提出，实际也是基于此期山西早灾所造成的国家税粮的官员催缴不利上，二者基于同一地域中的同一社会现实而提出，实际上应合为一个整体。况且，张政的建言，得到的是“宜从其言”；而于谦的建言，是“从之”，“诏行之”，离任审计作为制度化推行，应该是始于于谦的建言。当然，关键是这个制度创立的意义，而这个意义来自于提出离任审计时所赋予给它的内涵。
