国民政府审计制度的事前审计及其制度环境设计研究

作 者:
王昆 

作者简介:
王昆,河南商丘师范学院

原文出处:
当代经济

内容提要:

02


期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2018 年 01 期

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      中华民国从1912年开始到1949年结束,期间总共经历了37年的发展历史。中华民国虽然发展时间不长,但是其在多个方面在我国历史中都具有十分重要的意义。中国民国受到西学东渐和预备立宪的影响,吸收了大量国外的先进经验,其中在审计制度和审计思想方面,采取了一系列措施推动了审计制度的改革与发展。其将中外审计思想结合在一起,进一步加强了国家财政收支的监督。在中华民国的发展时期,审计制度成为整个社会最为关注的焦点问题之一,在借鉴西方国家做法的基础上,结合中国传统思想,建立了较为完善的审计制度和审计体系,使得审计机构与行政系统相互独立;而审计人员也逐渐开始加强对专业知识的学习,使得审计工作朝着专业化和职业化的方向发展;在立法、执法与司法相互分离的基础上,在中国历史上首次将审计纳入到国家大法中,针对审计制度以及审计工作专门成立了独立的法律。总的来讲中华民国审计制度和审计思想的发展成为中国审计历史上最为重要的发展阶段,在一定程度上标志着近代审计工作的开端。

      一、国民事前审计环境分析

      1.思想分析

      清朝末年,受到我国社会动荡的影响,统治中国2000多年的封建思想逐渐收到了民主思想的冲击和影响,在民主思想的影响下,废除封建帝制成为我国民间的主流思想之一,这种思想逐渐上升为主流阶段。当时统治者为了维护统治阶级的利益,开始逐渐借鉴国外先进思想和先进管理基数。在光绪三十一年(公元1905年),清政府派遣朝中大臣远赴日本和欧美等国家进行学习和考察。此时的清政府已经开始意识到了立宪对于整个国家和统治阶级维护统治利益的重要性,次年清朝政府正式宣布预备立宪。清朝末年清政府的一系列改革在很大程度上为立法、行政和司法三权分立的政治格局创造了条件,很多爱国人事纷纷受到国外先进思想和管理经验的影响,开始关注独立审计制度的发展,使得审计思想发生了很大的改变。

      2.政治分析

      中国两千多年的封建制度在民国时期结束,在大量学习和借鉴资本主义思想的基础上,民主和自由在社会中开始不断地发展。但是这种情况也没有改变当时统治阶级的黑暗。南京国民政府成立之后,一党专政以及行政至上的观念在当时我国社会十分盛行。国家在经济和社会事务的发展过程中,政府部门采取行政的力量对其进行干预和监督,这就导致“官以财进,政以贿成”的现象十分突出,导致政府部门腐败现象十分严重。当时南京国民政府派系分立严重,在社会治理中基本都采取人治的治理方式。这种派系林立,任人唯亲的现象导致政府内部关系十分复杂。从政府上层层面来讲,蒋介石政府通过一系列措施来营造独裁的关系网络;从下层来讲,各级官员在发展的过程中纷纷拉帮结派,导致当时的国民政府中官官相护的现象较为突出。腐败、渎职成为当时国民政府的主要代名词,法律在社会治理中的作用没有得到发挥。

      3.经济分析

      在北京政府时期,国家税收和内外借款是政府财政收入的主要来源。但是在北京政府时期社会军阀林立,导致军阀随意截留财政收入,使得中央政府财政收入匮乏。因此在北京政府期间,为了解决军阀所导致的财政问题,北京政府大量进行举债。而这一时期债款借入以及支出就成为审查监督的重要内容之一。在大量财政支出中,大部分用于内战,因此军事费用是这一阶段监督和审查的主要内容之一。同时由于政府大量借债,导致每年都需要支出大量的利息,使得在财政支出项目中,内务费和外交费等都成为最为主要的财政支出项目。

      国民政府时期,可以将政府部门的财政支出划分为军务费、债务费、政务费和建设费。在这一时期,军务费用始终占据着政府支出的首位,成为政府财政支出项目的重点内容。而其他的支出项目则会随着社会的发展而不断发生变化。国民政府时期为了强化对财政支出项目的监督,在立法院分别制定了各种法律法规来规范政府财政支出。

      二、国民政府时期进行的审计活动

      国民时期政府审计活动对整个社会经济发展的各个方面都采取了一定的监督,通过这种广泛的审计在一定程度上推动了当时经济的有序发展。但是不可否认的是,虽然相关法律法规较为科学和严密,但是在实际的操作过程中,由于各方面因素的影响导致无法按照法律的规定将审计活动真正落实到经济活动中,并由此对当时的审计效果产生了一定的负面影响。

      1.预算执行审计

      在南京国民政府成立的初期,没有形成真正意义上的预算管理。当时审计院的主要职责和任务是对支出预算进行审核,并且根据审核的结果签支付命令。直到1932年,政府部门才逐渐开始意识到了预算管理的重要性,逐渐开始进行预算审核工作。

      《公库法》的颁布和实施在很大程度上标志着预算执行审计的正式诞生。但是当时受到人员和财力的影响,导致预算执行无法按照规定进行。不得不暂时以国库总库存为管理对象。当时分库收支均衡必须要进过总库进行转账操作,因此通过总库核签记账凭证具有一定的合理性。

      抗日战争结束之后,国民政府经济活动以及财政活动逐渐开始朝着正常的方向发展,在这一时期相关的财政法律法规也开始逐步在财政活动中得到贯彻。此时,中央政府审计部以及各省级审计部门纷纷开始进行预算管理工作,同时在财政活动中进行了一系列的审计活动。

      2.稽查事务

      稽查事务是当时国民政府时期最为主要的审计项目之一,该项目主要是为了配合当时检察院形式弹劾功能而开展的。稽查事务主要针对财政活动中的各种违规行为或者不履行职务规定的各种行为进行管理和稽查。具体来讲在国民政府期间所进行的稽查事务主要是通过监视、检查、调查和参加等不同的方式来实现稽查,此时的稽查并没有对事前审计和事后审计进行划分,使得职权的形式十分随意。

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