2016年12月17日习主席签署颁布了新修订的《军队审计条例》（以下简称《条例》），以法规的形式明确要求军队审计机构对与经济活动有关的政策法规的制定情况进行审计监督。这标志着军队审计事项有了新的拓展，从政策执行审计延伸至政策制定审计，这是在“努力实现军队审计全覆盖”新要求和当前军队改革攻坚期的大背景下对军队审计工作提出的创新性要求。但由于《条例》颁布不久以及其他因素，目前为止尚未实际开展过该项审计业务，且针对政策制定审计的研究探讨亦十分稀缺。因此，笔者围绕其概念、特征、类型等最基本问题进行初步探讨。 一、军队政策制定审计的基本概念 军队政策制定审计是一项新的军队审计类型，但并不是孤立产生和发展起来的，它是随着政策科学与审计理论、实践不断发展而产生，并建立在现当代政策科学与审计理论研究成果之上，是交叉学科发展的产物。 （一）政策 对于政策的概念界定，学术界尚无定论，不同国家学者从广义或狭义层面作过多种解释，在我国，现代汉语对“政策”的定义，与现代政策学领域的绝大多数学术论文中对政策一词的理解相一致，即作狭义的理解，将政策主体限定为国家、政党等，皆属于公共政策的范畴。《辞海》对“政策”的定义是“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则”；《现代汉语词典》对“政策”的解释更具体，即“国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一系列措施和办法”。 一般认为“军队政策”一词是将上述政策主体限定为军队政策主体这一范围后的概念，是公共政策的重要组成部分。因此，可分别从广义和狭义两个角度理解什么是军队政策：广义上，军队政策是指军队权力机构依法运用法定权力和军事资源对军队行为、规范以及价值作出的有约束力和指引作用的活动的总和；狭义上，军队政策是指军队权力机构在一定的时期内，经由法定程序所选择和制定的为解决有关军队问题、达成军事目标、实现军事利益的行动方针和行为准则。 （二）政策制定 一般认为，公共政策制定是指公共政策的形成或规划，是从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。军队政策制定，可理解为军队政策的形成或规划，是从军队政策的问题界定到方案抉择以及合法化的过程。 （三）军队政策制定审计 在综合上述政策、军队政策和军队政策制定三个基本概念的基础上，结合《条例》规定，可将军队政策制定审计界定为军队审计机构依法对军事单位与经济活动有关的政策的形成或规划过程进行的独立性监督活动。 二、军队政策制定审计的主要特征 军队政策制定审计作为一种新的审计业务，具有区别于其他审计的特征。 （一）审计目标的战略性 以往针对军队具体单位或事项进行的审计，如生活费、事业费审计等，其审计目标通常是对被审计单位财务收支的真实、合法、效益性进行审计，侧重维护军事经济运行秩序，提高军费的使用效益等。军队政策制定审计却需要着眼于战略层面，立足于全局，针对政策制定的科学性、合法性、可行性等方面进行全面审计评价，关注军事经济运行中的重大政策风险，监督政策制定的全过程，披露政策制定层面的缺陷与漏洞，促进建立有利于军队战斗力提升、军事经济合理运行的体制机制，服务深化军队改革和制度建设。由此可见，军队政策制定审计的目标较其他审计更加宏观，更有利于发挥为军委决策提供专业支持的战略作用。 （二）审计内容的全面性 军队政策制定审计内容的系统性是由其立足全局，着眼战略高度，为军委决策服务决定的，在具体的审计实施中相比常规审计项目更加具有系统性。审计内容可能包括政策所涉及的资金的划拨、管理、分配、使用等全部环节；审计对象的影响面可能覆盖全军；审计时间的跨度预计也会较常规项目要大，比如，审计如果在政策制定期间介入，而政策制定的过程有的甚至持续数年之久，这必然使得审计的时间持续较长时间。 （三）审计风险的持续性 任何审计项目都有不可完全消除的审计风险，由于具体审计环境的不同，审计风险的特征也不尽相同，军队政策审计风险之所以呈现出持续性，主要是因为政策所具有的特殊属性决定的。一项政策从制定到执行再到评估，往往需要经过较长的时间才能完成，对政策制定的审计，无论是在制定过程中还是政策制定环节后介入，都只能以有限的视野，立足现有的审计资源，更多地以当时当刻的实际情况作为评价依据，所作出的审计结果也不可避免地存在较大的时空局限，而在政策后期的漫长运行过程中，某种不恰当的审计评价可能潜伏许久都不会显露出来，直至政策运行的某个环节将其不恰当性激发，可见，审计风险始终存在，不能完全消除，具有相当的持续性。 （四）审计评价的相对性 从政策科学的角度看，政策制定的过程，也是决策的过程，但决策所依据的各类法律法规、领袖的意志、民众的需求等，同样属于公共政策的范畴。对政策进行审计评价就是根据政策评价政策的行为，即使是作为国家根本大法的宪法，也是由政策制定者依据国情通过法定程序制定出来，并不存在超然客观的评价依据。军队政策作为国家公共政策的重要组成部分亦是如此，军队开展政策制定审计工作，同样是依据有关军队政策、制度、法规标准等对某项或几项军队政策进行审计。由此可见，其审计评价不可能具备超然的客观性，自始至终都存在着某种程度的相对性。
