民事法律规范不适于作为审计定性依据的原因分析 国家审计监督是一种行政监督权，没有对民事行为进行评判的职权。我国的国家审计监督法律制度设置采取的是行政型法律制度，国家审计的监督权是一种行政性权力。审计监督权既不是立法监督权，也不是司法监督权，而是国家治理的一种行政管理职能。其目的如审计法所述，在于“维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进廉政建设，保障国民经济和社会健康发展”。审计机关作为行政主体依法行使审计监督权，对被审计单位和个人进行审计监督，从而与被审计单位和个人形成的是行政监督关系。审计机关只在法律规定的行政职权范围内，对审计对象基于行政管理或国家治理视角进行监督和评价，而不能超越法定职权，对属于其他国家机关（如司法机关、纪检监察机关等）职权内的事项做出评判。因此，审计机关并没有按照民事法律规范，对被审计单位和个人的民事行为做出评判的职权。 审计监督的对象实质是公权力的运行情况，民法作为私法不适用于对公法关系的评价。从审计法的规定来看，审计监督的对象是被审计单位的财政收支、财务收支活动。其实质是通过对财政财务收支活动的监督，来实现对负有相应管理职责的公共权力的监督。近年来，国家审计作为国家治理重要组成部分的定位，使审计监督从单纯的经济监督扩展到国家宏观经济和多领域公权力运行的监督。国家审计的监督范围已经不仅限于财政、财务收支活动，而是包括了与公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况、政策措施落实情况等方面有关的经济活动和行政活动。审计监督的公权力也不仅是财政权，还包括国家政治、经济、社会、生态文明等领域的公权力。各种公权力必须依照有关公法履行各自的职责，保护公共利益。国家审计对这些公权力的监督评价，其依据自然应该是配置和调整这些公权法律关系的公法，而不是调整私权法律关系的私法。民事法律规范是典型的落实私权自治精神，规范私权行为，保护私利益的私法，它调整的是平等主体之间的民事法律关系。审计机关引用民事法律规范来评价公权力，显然在适用的法律关系上是不准确的。 民法中的强制性规范与作为公法的行政法规范具有实质差别，即表述相同也不可混用。在民事法律中确实有一些强制性规范的法律条文与作为公法的行政法中的表述相差无几，但却是有其实质差别，在法律适用上不可简单混用。一是适用的范围不同。民法中的行政法规范调整的仍然是民法上的平等主体间的民事法律关系，而行政法调整的是代表公权力的行政机关与行政对象，管理与被管理的不同地位主体间的法律关系。二是法律保护的利益不同、民法中的行政法规范是作为私法，其立法目的是为了保护民事主体的私利益，但法律的这种保护依赖于民事主体对请求权的行使。而行政法作为公法，其立法目的在于保护公共利益，行政机关对于违反相关法律规范，损害公共利益的行为，有运用公权力进行监督管理的职责和义务，要主动采取相应的行政措施。三是违反的法律效果不同。违反民法中的行政法规范，导致的可能是合同无效之类民事行为效力的问题，需要承担的是民事责任。而违反行政法规范，需要承担的则是公法上的责任，行政责任或刑事责任。 审计报告引用民事法律规范评价定性是法律识别的路径上出现了偏差。学者们把在司法语境下，如何准确适用法律，找到裁判的法律依据的活动，称为法律发现或法律识别。法律识别分为三个层级。第一层级是进行法律意义上的识别，即先分析判断一个事实是否具有某种法律意义，是不是属于法律调整的范畴。第二层级是进行部门法上的识别，在经过第一层级的识别后，对具有法律意义的事实作进一步的分析，判断这一事实是什么性质的法律关系，属于哪个部门法调整。第三个层级是法律问题类型的识别，根据部门法内的某种划分标准，确定所需要判定的事实的类型，之后将其归入某种特定的类型。之后才是通常所用的将事实与法律规范，进行三段论的演绎推理。引用民事法律规范作为审计定性依据，其实是“找法”的过程中，在部门法识别层级上出现了偏差。 建议在审计法修改时，根据现实需要增加审计定性评价依据的法律法规范围。现行审计法规定审计机关依据“有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价”，审计法实施条例规定，“审计机关依照有关财政收支、财务收支的法律、法规，以及国家有关政策、标准、项目目标等方面的规定进行审计评价”。可见这个根据审计法中规定的审计监督对象是财政收支和财务收支活动的范围，审计法及其实施条例将审计机关的评价限定在与财政收支、财务收支有关的法律、法规、政策、标准、项目目标等规定。在审计实践中，审计人员需要用到的定性评价依据已经远远超出范围，不仅限于有关财政财务收支方面的法规。比如：领导干部经济责任审计中，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》列出的评价依据是“（一）法律、法规、规章和规范性文件，中国共产党党内法规和规范性文件……”等11项：在领导干部自然资源资产离任审计的指导方案中也明确，自然资源资产管理和生态环境保护法律法规是评价的依据。鉴于当前国家审计监督对象的增加，审计法对审计定性评价依据的法律法规已经不能满足国家审计发展的需要，应予以修改补充。 在审计报告中准确适用法律法规进行定性评价，是审计工作的基本要求，但却并不是一件简单的事情，需要审计人员“目光在规范与事实之间不断往返”。
