民进党民生执政困境、原因及其影响分析

       中图分类号：D675.8 文献标识码：A 文章编号：1006-6683(2017)05-0011-10

       两岸关系和民生议题是影响岛内政治发展的两大重要因素。近年来，随着族群动员能力的减弱，民生议题在岛内选举中的重要性越发凸显，蓝绿两党围绕民生议题进行长期斗争，成为岛内政治的新常态。2016年岛内实现政党轮替，蔡英文当选台湾地区领导人，民进党赢得“立法院”多数实现全面执政，某种程度上可以看做是民进党“绿色执政、品质保证”口号在民生议题上取得了胜利，也是民众对国民党民生失政选票惩罚的结果。

       但蔡英文政府执政一年多，政策“发夹弯”频现、选前各项民生承诺几乎没有一项兑现，岛内民生发展陷入滞涨，甚至倒退状态，民怨沸腾。这不仅对民进党执政产生影响，也必将影响岛内政治，以及两岸关系发展。目前这一新情势，在学术界尚未得到更多、更深入的关注。已有研究更多地聚焦于民进党的两岸政策①、侨务政策②等，而对民生政策及其施政情况关注较少。民生政策是政党斗争的重要工具，从政党与社会关系视角分析民进党执政困境，进而探讨民进党执政本质及其特征，探究民进党执政困境的根源，及其对岛内政治和两岸关系影响，将有助于我们更好地认清岛内政治发展的新趋势，以及民生执政与两岸关系之间的关系。

       一、政党与社会政策的理论视角

       社会属性是政党的重要属性之一。政党为了实现利益表达和利益聚合功能，必须将社会环境所激发的利益诉转换为社会政策。在竞争性政党体系中，社会政策是选举的重要政治谋略之一，也是政党斗争的重要工具。一般而言，社会政策具有狭义和广义之分，狭义的社会政策是指诸如社会保险、公共救助、健康和福利服务，以及住房政策等“社会福利”的政策；广义的社会政策则是指“社会”的政策，即为了解决社会问题，满足社会需求，改善社会环境，增进社会福利等而制定的一系列政策③。本研究拟从广义角度界定社会政策的意涵，泛指一切与民生议题相关的公共政策中的社会维度。

       (一)社会政策是政党与民意联结的重要工具

       政党生存与发展的重要动力之一在于政党与民意之间的联结度。社会政策则是政党与民意联结的重要工具。通过社会政策，政党与选民保持了利益上、情感上以及价值观上的社会连接，有助于稳固和扩大支持者。为此，笔者建构了竞争性政党体系中，政党借由社会政策与民意的互动关系模型(见图一)并以此模型来分析民进党执政困境及其原因。具体地，A1执政党基于意识形态或政策传统制定社会政策；A2通过政策实施，回应或满足民意诉求A3民意根据政策实施效果支持或反对执政党；其中，在资源总量既定情况下，政策是调节群体间的利益关系，是一种零和博弈，因而政策实施结果可能会带来社会群体的分裂。B1在野党通过建构、塑造特定民意需求，制造较高民意预期；B2被塑造或者煽动起来民意诉求将对社会政策进行反向建构，提出更高或者更多的政策要求；B3针对变动的民意，执政政党必须对社会政策做出调整，而政策调整可能意味着执政党的政策失灵或者打折扣，必然对政党执政产生不利影响。尤其需要指出的是，被塑造起来民意及其民意诉求具有一定的刚性和不可逆性。

       另一方面，政党以政策为中介与民意进行互动过程中，还受到背景变量影响：一是，C1政党政治发展程度的影响，尤其是整个政治生态、政治文化、政党品质高低的影响；二是，C2民意或者选民的成熟程度，这决定着选民能否对社会政策做出较为理性、包容性的判断；三是，C3政策实施所依赖的文化资源和经济资源，这包括政党的政策路径、执政传统、执政文化，以及经济基础等。

      

       图一：政党与民生政策关系

       综上，社会政策是政党与民地互动的重要中介，而社会政策的实施质量不仅取决于政党的政策论述和设计，更取决于政党与民意互动过程中所形成的执政性格和执政能力，同时整体受制于政党政治等背景性因素。

       (二)社会政策成为民进党扩大社会基础的重要工具

       政党竞争意味着政党必须建构起区别于其他政党的显著性政策主张。众所周知，民进党从成立至今，区别于其他主要政党的显著特点在于其鲜明地坚持“台独”意识形态。民进党给予选民的核心印象就是“建立主权独立自主的台湾共和国”的“台独”主张。但“台独”意识形态的过度抽离性、排斥性实质上不利于民进党社会基础的扩大。可见，拓展政治版图，仅依靠“台独”分离主义这一狭隘且单一的意识形态是不够的。为了适应选举政治的需要，吸引不同社会群体的支持，民进党只能因应他们各自需求而提出相应的政治主张。于是，在与国民党长期争斗中，逐渐吸纳和整合各种意识形态，最终形成了以“台独”为主导，夹杂自由、社会福利、环境保护、性别平权等内涵多样化的意识形态体系④。这些意识形态成为民进党民生政策的重要理念基础。

       具体地，为了进一步扩大社会基础，争取中间选民，民进党从上20世纪90年初就开始关注和落实社会福利等民生政策。1993年县市长选举，苏贞昌首次提出“敬老津贴”，并帮助其获选。1995年民进党将建设公平开放的福利社会纳入党纲之中。1999年行动纲领中涉及社会政策具体内容的就有10项。在陈水扁时代，直接提出了新中间路线的“福利国”主张，并在2004年对社会福利政策纲领修正。2011年作为民进党施政纲要蓝图的“十年政纲”，在18个纲中，民生福利占了大部分，涵盖了安全、就业产业与劳工、能源、环境、农业、住宅、社会福利、性别、福利等民生议题。2016年“大选”民进党更是主导了民生议题，提出五大社会安定计划：“安心住宅计划”、“食品安全计划”、“社区照顾计划”、“年金永续计划”、“治安维护计划”。可见，在历次竞选纲领中，民进党都会提出如国民年金、全民健保、社会住宅、教育、青少年、托育、妇女、原住民、长照、环保、新移民等在内的民生议题，借此凸显在社会福利等民生议题上的鲜明主张，并以此作为政党斗争工具。民生政策论述的优势给民进党带来很多的政治利润，尤其给在野时期的民进党带来极大的选票效应。重福利、强民生成为民进党努力建构的政党形象，也是其区别于其他竞争对手如国民党的新标签，并从中攫取了巨大政治利益。