自贸区建设背景下的两岸口岸治理合作

       中图分类号：D618 文献标识码：A 文章编号：1006-6683(2017)05-0065-11

       当前，世界主要经济体力图重新构建国际贸易与投资规则，贸易投资治理结构须进行根本性变革。为了顺应全球贸易自由化的发展趋势，深层次参与经济全球化进程，力争扩大参与新一轮国际贸易协定谈判的话语权，中国大陆继设立上海自由贸易试验区、天津自由贸易试验区、福建自由贸易试验区、广东自由贸易试验区之后，又新设立辽宁省、陕西省、河南省、湖北省、四川省、重庆市、浙江省等7个新自由贸易试验区。与此同时，台湾地区则在一定程度上继续推动以“六海一空一农技区”为主体的自由经济示范区建设。由于当前中国大陆与台湾地区都面临经济转型升级问题，推进自贸区建设有利于两岸携手促进产业升级，进而实现两岸经贸合作的互利共赢，对两岸口岸治理也提出了新的现实需求。

       一、自由贸易区建设与跨边界合作及治理的本质内涵

       (一)自由贸易区的内涵及类型

       自由贸易区(Free Trade Area，FTA)属于自由经济区，指两个以上国家或地区，通过签订自由贸易协定，相互取消绝大部分货物关税和非关税壁垒，取消绝大多数服务部门的市场准入限制，开放投资，从而促进商品、服务、资本、技术、人员等生产要素的自由流动，实现优势互补，促进共同发展；或指在某一国内，一个或多个消除了关税和贸易配额，并且对经济的行政干预较小的区域。传统自由贸易区是根据多个国家之间协议设立的包括协议国(地区)在内的经济体，彼此之间进行贸易。为改善贸易市场，彼此给予各种优惠政策。同时，在国际协议基础上，多国合作伙伴共同商议制定规则，并按此规则进行贸易。此外，自由贸易区还指在世界贸易组织(WTO)范畴内两个或两个以上独立关税区之间相互取消关税或其他贸易限制而结成的集团，体现为不同关境区之间，通过谈判达成双边或多边相互开放。目前，中国大陆正在积极推动建设的自由贸易试验区严格意义上讲为自由贸易园(港)区(Free Trade Zone，FTZ)，是指世界海关组织(WCO)范畴内一个主权国家或单独关税区内部某个在有明显界线划定的区域上设立的，免于实施惯常的海关监管制度的特殊经济功能区，是某个国家(关境区)自主宣布实施的对外单边开放区域。依据自由贸易区所处的区位、拥有的资源禀赋及功能定位的不同，主要划分为：自由港、出口加工区、边境自由区、内地自由区等(表1)。

      

       (二)自由贸易区建设的制度设计

       首先，自贸区实行境内关外的特殊政策，体现为：“一线”逐步彻底放开，“二线”安全高效管住，最终实现生产要素在区内的自由流动，从而实现通关手续简便、高效，海关几乎不干涉①。其中，“一线”指进出境环节。“一线放开”是指境外、区内的货物可以自由地、不受海关约束地进入或运出自由贸易区；“二线管住”是指自由贸易区与关境内的通道口为二线口岸管理，货物在自由贸易区和国内其他区域之间进行流通时必须要经过海关的全面检查监督。“区内自由”是指自由贸易区内的货物可以进行任何形式的存储、展览、组装、制造和加工、自由流动和买卖、物流配送等，这些活动无需经过海关批准，但必须经海关备案；其次，自贸区实行一站式服务管理，以提供友善的招商投资服务。同时，推行投资、贸易自由，鼓励民营企业参与管理运营；再者，自贸区实施包括关税、增值税、所得税在内的税收优惠以及优惠的土地政策。另外，自贸区以发展国际物流为导向，吸引高端制造业，鼓励服务外包。同时，提供便利的金融设施和服务以及外汇自由兑换与离岸金融中心服务(图1)；此外，通过建立法律政策框架来指导自贸区建设。

      

       图1 自贸区建设的制度设计框架

       资料来源：由作者整理汇总制成。

       (三)跨边界合作与治理的内涵

       超国家或地区一体化减少了国家或地区间的贸易壁垒，降低了内部交易成本，地方分权将更多的权利置于次国家政府手中，这都增加了跨边界合作的可能性和潜在利益。与此同时，典型的跨边界地区比单一国家或地区要承受更大的竞争压力，如跨边界地区要承受市场、劳动力和制度不统一的影响。但跨边界地区有助于推进地区在经济、社会、文化和制度等方面的高度一体化②。与跨边界合作相伴的物质基础设施一体化将导致边界地区不同国家或地区的核心区之间的时间距离不断减少，基础设施体系中的“缺失环节”得以建成。与此同时，跨边界地区使集聚区和彼此之间的政治权限搭配不当，导致消极的外在性和财政失衡，使得区域基础设施和产业合作网络变得复杂化。因此，这些地区的决策者通过采取相应的治理机制或手段和动机，使在空间和经济上同质，在政治上完整的地域能够实现政策的连贯性。由此，跨边界治理即为在功能性经济活动领域与地理的政治权限模式不一致的某一地区设立的，用于协调政策制定的设施和对一系列动机、标准和组织的示范。