2014年12月，刘家义审计长在总结3000多年审计史的基础上，提出“审计是国家治理的基石和重要保障”。此前，大部分有关国家审计和国家治理关系的研究，都是针对“免疫系统”的说法①从经济学和政治学角度来进行分析的。从经济学角度，国家审计既是经济发展的产物，又是经济发展的推动力。经济越发展，审计越重要。国家审计是经济社会运行的免疫系统，能够立足国家经济发展方式转变，追踪国家各项转变发展方式政策措施的贯彻落实到位情况，服务宏观决策；督促改革和优化经济发展方式的体制机制的建立和完善。从政治学角度，审计活动带有浓厚的政治色彩，其功能就应自然作用在政治的核心问题即权力制约上。审计机关预防、揭示和查处的违法违规、行政不作为和乱作为、资源浪费等问题，都是因公共权力滥用产生的，即国家审计发挥功能的过程也是不断与公权博弈的过程。国家审计作为权力制约和监督体系的重要组成部分，其本质首先是权力制衡的支持系统，又以信息系统的方式发挥着作用，其根本使命是监督国家财政支出，目标是完善国家治理。 本文将信任作为国家审计和国家善治之间相互联系的中介，从社会学角度研究国家审计的基础性功能。这是因为，信任是社会学中的一个基本要素，是社会良性运行的“润滑剂”。古德曾经说过，“如果没有信任，我们认为理所应当的日常生活必将无法继续。”其次，信任是实现国家善治的基石。善治是以多元主体合作管理为前提的，而合作的基础是信任。公众对政府的信任是国家治理的必要条件。福山更是认为信任是除人力和物质资本之外决定国家繁荣稳定、经济增长和社会进步的主要社会资本。将信任作为研究的起点，更能够呼应刘家义审计长提出的“审计是国家治理的基石和重要保障”这一说法。 最后，有研究表明，会计是维持信任的不可或缺的手段。刘峰通过理论分析和一个简化的思想实验得出结论：会计是维系人类社会信任的低成本工具，是人类文明产生和发展的基础与前提。审计需求的信息理论认为，审计的基本功能是提高财务报表的可信性。虽然，审计发展至今，早已超越了查账的范畴，但可以肯定的是，会计与审计是相互依存的。许多理论工作者都是从古代会计的产生和发展作为研究审计产生的历史起点。既然会计与审计如此密切相关，那么审计、国家审计与信任的关系又如何呢？ 以往有关国家审计的研究极少涉及“信任”这一概念。马轶群和陈希晖、陈曦晖等以“塔西佗陷阱”为切入点，认为国家审计通过提升政治信任实现善治。然而，目前关于国家审计提升信任的机制研究，仍然较为缺乏。本文从社会资本理论、国家治理理论出发，分析国家审计建立信任、实现善治的具体机制，进一步补充国家审计和国家治理关系的相关文献。 1 信任、社会资本和国家治理 所谓社会资本，是指社会主体（包括个人、组织甚至国家）间紧密联系的状态及其特征，其表现形式有信任、规范和网络等。作为一种资本，效率命题是其首要内涵，即可以产生绩效、促进目标的实现。在微观层面，个人在组织中社会资本的多少在长期看来可以为他带来声誉、人缘、口碑等额外的利益；在宏观层面，社会资本丰富反映了组织内部共同遵守的规范和成员间凝聚力强，能够促进两个或多人之间的合作，进而协调人与人之间的关系，提高物质和人力等其他社会资本的产出收益，推动经济发展和社会稳定。 信任被视为社会资本的核心，它意味着相信对方有机会损人利己时却不会这样做。如果没有共同体成员之间的信任，形成社会资本的其他要素，如互惠规范、公民参与网络等，都难以存在和运转。从情感的因素，信任能够控制人的行为和理念。当人们对未来的不确定性充满信心和期望时，会主动付出努力和行动；而信任的缺失往往与“伤害、困惑、背叛、疑惑和敌意”并存，这些焦虑情绪不仅影响人们的交流沟通，也会阻碍社会生活的正常运行。因此，人类的情感需要以信任为依托，否则很容易陷入“霍布斯丛林”②困境之中。 如此看来，信任是降低治理风险的一个必要条件。现代社会中的不确定性和风险性逐渐增强，成为社会认同和信赖的极大障碍。例如，政府背叛公众利益并提供虚假报告使得公信力流失严重，久而久之，即使政府确实在说真话、做好事，都会被认为是说假话、做坏事。而互联网、报刊等媒体的广泛传播进一步放大了公众对政府的不信任情绪，加剧国家治理的风险，增加了社会成本和治理成本。为了解除这种困境，需要重新构建人对政府主体的信任关系，以政府的诚信和魅力来处理各种风险和危机。 有了信任才有可能促成合作，公众和政府间的合作是国家治理的核心内容。首先，公众的政治信任，直接影响到政府和制度的有效性、社会成员对国家的忠诚，是政治稳定的根基所在。其次，政府为了寻求更大的公共利益，公众的支持和参与是获取利益的主要手段，良好的信任是合作的必备前提，增加社会政治生活、国家治理活动的效能。信任通过社会资本的不断积累服务国家治理，进入良性循环，如图1。
2 信任关系的建立和维系 信任是一个动词，它总是涉及到信任主体和信任客体两个方面，信任与否是主体做出的选择。信任建立的前提是主体期待客体有能力和有意愿完成一项活动。然而事实上，当给予信任时，主体对客体的行为既不能预测，又无法控制。信任意味发生了某些形式的合作，主体将自己的资源和权力托付给客体，客体的行为影响着主体的自身利益。也就是说，如果选择信任，那么主体和客体之间就会形成委托代理关系。按照科尔曼的理性选择视角，信任是一种在风险条件下委托人与受托人之间的理性博弈的结果，委托人必须在是否给予信任间做出选择以最大限度获得个人收益。正是因为人民期待政府能够按照公共利益来提供服务，才将治理的权力让渡给代理人，建立契约关系。
