2014年10月，国务院公布的《关于加强审计工作的意见》提出了省以下审计机关人财物统一管理（本文简称省级统管）等改革措施。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，国家审计体制改革进一步加速。2016年下半年以来，江苏、云南、浙江、山东等省先后出台了改革试点实施方案。改革措施对基层审计机关的发展产生重大影响，但省级统管的模式也存在不少问题。笔者以县级（不含区级，因很多区级审计机关人数少而没有可比性）审计机关为例，对县级审计机关的管理模式进行了比较，指出了省级统管背景下存在的问题，进而提出省、市、县级审计机关各自应采取的措施。 一、县级机关特殊管理模式比较 （一）国家级垂直管理模式 国家级垂直管理模式，典型的是国税部门管理模式。机构、编制、经费、领导干部职务审批方面下管一级，县级机关作为上级派出机构，与地方政府的横向工作联系较弱。审计部门履行的是审计监督职责，与征税工作相比有很大区别，如果套用这一模式，能增强审计工作独立性，减少地方行政干预，缺点是审计机关与地方全面脱钩，如何满足地方政府所需内部审计服务就成了一大难题。目前采用这种管理模式的条件还不成熟。 （二）省级垂直管理模式 省级垂直管理模式类似于国税模式，即省级以下机关实行垂直管理，地税以及刚刚改革的环保部门均采用了此种模式。在这种模式下，县级机关同样作为上级机关的派出机构，人事任免和经费保障均由上级机关负责，优缺点与国家级垂直管理模式相似。在当前条件下，审计部门采用此种模式的可行性大于国家级垂直管理模式。 （三）省级统管模式 省级统管，是指省以下机关人财物统一管理。司法体制改革以来，法院、检察院实行该种管理模式。省级财政统一保障人员工资和工作经费，人事任免权尤其是领导的任免权上收一级，县级机构依旧保持独立而不是派出机构，且人员分类管理，对法官、检察官实行有别于普通公务员的管理制度。这一模式有利于增强独立性，但是作用弱于垂直管理模式。目前部分省份的审计机关进行类似改革试点工作，但是力度不够大，具体做法不尽相同，也没有实行审计官制度。 （四）双轨制管理模式 实行双轨制管理模式的典型是统计部门，目前县级统计局与国家统计局县级调查队两个单位并存。调查队直属于上级条线管理，经费也由上级提供，主要负责抽样调查业务，与属于地方政府部门的统计局各司其职，分工明确。审计机关如果借鉴这种做法，则是将审计机关一分为二：即国家审计机构专门负责异地审计或是接受上级委托项目，地方审计机构负责当地政府的内部审计。这一模式两者兼顾，虽说理论上可行，但是缺乏实践经验，目前县级审计机关人员数量不足，短期内审计人力资源的分配与使用存在困难。 二、省级统管模式下县级审计机关面临的主要问题 （一）改革给力不足，省级统管改革效果低于预期 有的省份改革后经费没有实行完全的省级保障（上级项目经费上级保障），在此条件下，尽管规定了局机关领导上级任命，却难以实行一把手及部分副职领导异地交叉任职，这对县级审计机关独立性的增强帮助不大。一般审计人员虽然仍由地方管理，但是上级机关可以根据需要随时抽调（规定预留很大部分人力参与上级审计项目），这是一种“管官不管兵，要工不要人”模式，审计机关的人才吸引力没有增加反而有削弱之势。因为看不到改革利好前景，加上审计工作本身特有的高难度，近三年来，跳槽的基层审计人才不在少数。 （二）上级借人频繁，干扰县级审计机关工作开展 省级统管改革试点以来，上级审计机关借调下级审计人员已呈现常态化。但县级审计机关自身人力并不充裕，不少处于缺编少员状态。以2016年末某市下辖的6个县级审计局为例，工作人员最多的42人，最少的29人，一线审计业务人员最多的16人，最少的只有9人。经常性的审计人员借调对基层审计工作造成了不利影响，目前县级审计机关自身实力难以支撑审计全覆盖的雄心，而频繁的人力上借，则加大了实现这一目标的困难。 （三）流程趋向复杂，降低县级审计机关工作效率 审计遵守规定的程序，利于提高审计项目质量，防范审计风险，但是严苛的审计程序也会降低审计效率。省级统管改革试点以后，随着省级审计机关纵向管理权力的扩大，有的省份出台的一些措施趋向复杂。如某省出台的审计项目分阶段、全过程审理办法，在县级审计机关实际上难以全面实施。一方面，县级机关没有足够的人力，审理人员也并非全能；另一方面，这样的审理需要占用较多时间，很可能干扰审计工作正常进行。 三、促进县级审计机关发展对策 （一）省级审计机关层面 1.完善顶层设计，理顺管理体制 一是明确县级审计机关首长甚至部分副职领导交叉任职，像纪委书记、组织部长一样定期轮岗交流，增强审计独立性。二是加强非审计专业出身领导的培训。目前县级以及市级审计机关有很多来自部队的军转干部，为了使他们能够胜任审计领导工作，可由省级审计机关对此类人员组织业务培训。三是积极推动县级审计人员工资福利地级市地区内统一。四是加强省级统管体制改革实践的调查研究，及时发现和纠正存在问题，慎重制订审计规范性措施，事先充分征求意见，在小范围试点成功后再进行推广。 2.科学核定编制，明确岗位职责
