中图分类号：F129 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2017)08-132-140 近代公债是在“西学东渐”背景下逐渐被引入中国。清政府在1894年向京城银号、票号等巨商“息借商款”，成为公债发行的雏形。①随后，清政府于1898年、1911年又分别发行了“昭信股票”、“爱国公债”，近代公债开始在我国产生。北洋政府时期，中央财政呈现空心化趋势。一方面，各省截留税费问题愈演愈烈，尤其袁世凯死后军阀割据，中央财力愈加分散；另一方面，中央的财政支出却居高不下，持续支付各地军阀不断膨胀的军政费用。此时，可以用作外债抵押的资产和税收所剩无几，尤其在1913年善后大借款之后，盐税也被抵押给五国银行团。北洋政府无法再像清政府那样依靠举借外债来解决财政危机，于是把募债重心转向国内。1914年，内国公债局应势而设，主要负责内债发行和公债基金管理事宜。到1918年之后，内国公债正式步入正轨，发行规模逐步扩大。但与此同时，公债制度和财政政策的弊病也日渐显露，时隔不久便发生了中国公债史上第一次债务整理事件。 本文谈及的公债是指中央政府财政部向本国社会公众、各类机构组织所发行的债券。目前，对中国近代时期公债整理的研究已引起了学术界的关注，但已有研究基本集中在某一次公债整理领域。洪葭管在《中国金融通史》一书中提到1932年公债整理是蒋介石政府进行金融垄断的铺垫；[1]蒋立场引入大量史料还原了上海银行业对1932年和1936年两次公债整理的应对和评价；[2]孙建国指出国民政府主要通过发行大量公债来维持债信，尽管这样的方式不可取，但对近代中国债信维护机制的改善起到了一定的作用和意义。[3]而马长伟、姚会元通过运用路径依赖的思想对三次债务整理案进行梳理，认为近代内债的发行和整理都是由于恶性路径依赖，降低了初始制度的效率，甚至阻碍了生产活动。[4]同时，马长伟、王子平还通过定性与定量相结合的方法研究了债务的违约问题，认为逆向软预算约束的赤字财政政策等政治因素是影响内债不能顺利偿还的重要原因。[5] 显然，从已有研究来看，目前有关公债整理的研究大多集中在某一次，缺乏从整理的共性、原因等领域对三次公债整理进行系统、深入地分析。本文基于经济与政治之间交错、制衡的关系，梳理和分析了三次公债整理的共性、原因和政府与银行家为主的债权人间的进退得失，以为当下的地方债务问题提供镜鉴。 一、中国近代三次公债整理概况 伴随民国时期大规模公债的发行，从1921年至抗日战争全面爆发前夕共发生了三次较大范围的公债整理活动。三次公债的整理都发生在财政窘困，灾难、战争频发的条件下，中央政府难以继续履行偿还债务本息的义务。为避免破产，政府在与银行家等债权人代表进行交涉下展开了债务整理。 1921年，财政部长周自齐主持了债务整理事宜，并以张嘉璈起草的整理方案为准推出了一系列整理措施。经过整理，债权人权益得到了保障，政府的债信在一定程度上得以维护，债券价格逐步上升。第二次公债整理发生在上海“一·二八”事变之后，宋子文部长约谈工商业各界，希望得到债权人的支持。随后，在债权人提出的“8条”要求基础之上，制定了1932年公债整理办法。通过整理，减轻了政府负担，打压了投机风气，稳定了金融市场。但也同时侵犯了债权人利益，银行家们对于风控管理和投资也变得更加审慎。尽管1932年宋子文部长保证不再发行内债，但是在1933年就失约了。由于战争不断，债券发行量不断攀升，到1936年政府再次对债务实施了整理。这次整理更为彻底，极大地简化了债务结构，减轻政府财政负担，但债权人受损严重。②从三次公债整理过程来看，我们发现三次公债整理上具有一定的相似性。 (一)延期降息 延期降息是三次公债整理案的主题，旨在优化债务结构和减轻政府财政负担。 1921年，政府共对11种债票实施了不同方案的延期或降息，包括八厘军需公债、爱国公债、元年公债、五年公债、七年长期公债、八年七厘公债和整理金融公债等七笔公债；以及六厘债票、公债七厘债票、元年公债债票和八年公债债票。 1932年，财政部对28种公债库券进行了整理，包括7种北洋政府时期发行的债券和21种南京国民政府时期发行的债券。具体办法为：1.各类库券每月偿还原来应付本金的一半，并且月息按五厘计算。2.各项公债，除春节、治安、整六、整七债券按另行办法处理，其余债票均按照库券的方法偿还，年息改为六厘，延长偿还期限，并改为三个月抽签一次。3.治安、春节、整六、整七、十七年金融短期、金融长期六种公债，除金融长期年息为二厘半、整六原定年息六厘不改外，其余均改为年息六厘；金融短期、金融长期按照原来办法进行偿还；其余债券四年之内仅支付利息，从第五年起，除治安分三年偿清外，其余债券分为十二年偿清。[6]214-216 1936年，财政部通过发行统一公债的方式对33种债券进行了整理。统一公债共包括甲、乙、丙、丁、戊五种债票，年息6厘，共计14.6亿元。其中，甲种债票15000万元，偿还期限12年，用以兑换短期库券、十八年关税库券、二十二年爱国库券、二十二年华北战区公债、治安债券、十九年关税库券等；乙种债票15000万元，偿还期限15年，用以兑换十九年善后库券、二十年卷烟税库券、二四库券、二十三年关税库券、二十四年整理四川金融库券等；丙种债票35000万元，偿还期限18年，用以兑换十八年编遣库券、十八年赈灾库券、十八年裁兵公债、二十年统税库券、二十年金融短期公债、二十年江浙丝业公债等；丁种债票55000万元，偿还期限21年，用以兑换十九年关税公债、七年六厘公债、二十年赈灾公债、意庚款凭证、二十三年关税公债、二十四年金融公债等；戊种债票26000万元，偿还期限24年，用以兑换二十二年关税库券、二十四年水灾工赈公债、整理七厘公债、整理六厘公债等。[6]255-256
