秦汉以来我国中央与地方的财政关系　　

      1978年之后我国的经济转型为什么会比前苏联及东欧国家激发更大的增长动力？对此，学术界有一种代表性观点认为，1949-1978年，我国的中央政府与地方政府之间的关系曾在集权和分权之间发生多次变动，特别是财政分权政策的实施使中国的改革具有与前苏联及东欧国家不同的初始条件，客观上为改革开放后的地方竞争奠定了基础。虽然分权在这一时期有所反复，但在财政方面，实际上已经不是完全的中央集权体制。1978年以后，随着改革开放不断深入，进一步的财政分权为地方政府提供了“为增长而竞争”的激励，成为经济高速增长的制度基础。①

      1949-1978年间的财政分权始于1956年毛泽东关于经济建设的《论十大关系》中的“中央与地方关系”，此后中共八大决定改革经济管理体制，1958年开始了首次向地方的分权，包括向地方政府下放计划权力，下放企业管辖权，下放物资分配权和劳动管理权，下放财政和税收权以增加地方的收入，下放投资和信贷的审批权。由于1958年向地方政府分权是为了配合“大跃进”运动，以及强制推行集体化耕作制度和“人民公社”，造成了经济混乱，并在1959-1961年出现了大饥荒，中央政府不得不重新集权。1962年“七千人大会”后中央从地方收回了原来下放的绝大多数权力，并加强了对金融、财政和统计的集中领导，1963年经济得到部分恢复。但是，根据王绍光的研究，对毛泽东来说，收权仅仅是摆脱暂时困难的权宜之计，一旦经济好转，他决心再一次向地方放权，②于是1966年后中央政府再次向地方分权，并一直持续到“文化大革命”结束。由以上可见，1978年经济改革之前，我国中央地方财政关系就已经历多次变动，由建国初期中央集权并实行垂直管理的财政体制逐渐改变为中央集权与地方分权相结合的财政体制。尽管由于复杂的政治经济和社会因素，导致“文化大革命”之前的国民经济已经处于崩溃的边缘，但也应看到在财政分权方面的探索具有积极的意义，客观上为改革开放后的地方竞争奠定了基础。③

      1978年改革开放后，我国财政分权的广度和深度都在持续。1980年后，中央与地方的财政关系进入以“承包”为特征的体制，形成通常被称为“分灶吃饭”的以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的协议关系。根据1982年《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》，除三个直辖市外，其余地方均实行了形式各异的财政包干体制，对财政收入进行分类，划分为固定收入、分成收入和调剂收入三类。财政支出按照企业事业单位的行政隶属关系划分，地方财政在划分的支出范围内多收多支、少收少支，自求平衡。1988年财政包干体制向更大的范围推广，涵盖的地区达到了37个省、直辖市、自治区和计划单列城市。财政承包导致了地方预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，占当年预算内财政收入的97.7%。④更重要的是，中央财政预算收入占全部预算收入或占GDP比重持续下降。基于此，1993年国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，中央和地方明确划分各自的政府事权和财政支出的范围，划分各自财政收入的范围，划分中央税、地方税和中央与地方共享税，建立中央对地方的转移支付制度以帮助实现地区平衡。此后，中央政府财政收入的相对地位得到迅速改善(见图1)。

      

      财政分权体制演变至今，如果用地方政府支出在总财政支出中的相对比重衡量，我国已经成为一个高度分权的国家，甚至可能在世界上也名列前茅。⑤因此，高度的财政分权体制就成为研究改革后经济增长的一个重要视角。此外，与俄罗斯不同，中国的财政分权之所以产生“趋好的竞争”，主要是因为中央政府在财政分权的同时维持了政治上的集中和奖惩地方官员的能力，这种为增长而竞争的激励成为地方政府推动经济增长的动力源泉，有助于经济转型时期的资源配置改善。因而，中国特色的财政体制可以概括为财政分权与政治权力集中的结合。⑥

      从历史的视角出发，财政分权并非当代现象，虽然我国自秦汉开始建立了世界上最早的中央集权政治制度，但具体到中央与地方的财政关系，财政分权却在很多历史时期出现过。财政史是中国经济史研究成果最丰富的领域之一，已有的研究以断代居多，⑦中央与地方关系的通史性著作近来也开始出现。⑧本文基于已有的财政史研究，重点探讨我国财政分权，特别是财政承包和分税制的历史渊源，主要研究征税方式、收入分成模式、支出模式、中央与地方对财权及事权的划分等。后文安排如下：第二至第八节分朝代论述中央与地方财政关系，第九节估算长时段中央与地方收入分成比例，并进行总结性评论。

      二、秦汉时期的中央与地方财政关系

      (一)秦代统收统支的中央与地方财政关系

      秦代建立了我国最早的中央集权政治制度，中央集权的财政体制是这一制度的组成部分，具体的表现是郡县制。秦代在全国设36郡，郡下设县，郡县官吏全部由享受国家俸禄的职业官僚担任，其任免权集中于中央，⑨由此可见，秦代实行财政集权与政治集权的政策。

      1.征税方式及中央地方权力划分

      郡县制下，财权高度集中于中央，中央政府设置了统一的财政管理机构，制定有关税收征管的制度，政策在全国范围内实施。从政策的制定、法律的颁布到税收的征集和减免，都由中央决定，在全国范围内统收统支。中央的财政权力包括：在中央设“治粟内史”，管理全国租税收入及财政开支事务；设置御史大夫主持全国上计工作，负责审计上计报告，考课财政收支状况。主管上计的官员审阅报告与计簿后，将审理结果上奏皇帝，以便皇帝掌握全国财政收支状况并决定奖惩。地方上，由郡守县令掌管本地财政事宜，具体征税则由“乡啬夫”实施，郡县作为中央派出机构贯彻落实中央政策。