一、教育先行研究的困惑及存在的主要问题 70年代以来，教育先行思想开始影响我国学术界。80年代初，教育先行问题在我国正式提出。随着党的工作重点转移和“以经济建设为中心”的确立，教育先行问题的研究受到鼓动。教育先行问题之所以受到我国乃至世界的关注，是源于人们的一个共同的信念：只要扩展了教育，经济必然随之上升，高速度的教育发展必然带来高速度的经济增长。然而，20多年的实践对大多数国家来说并没有出现经济的奇迹。人们不禁要问：教育先行错了吗？教育先行是现代教育的规律吗？为什么许多国家和地区不惜血本优先发展教育，不仅没有促进经济的腾飞，反而造成了人才大量外流、降格使用、学用不一的恶果？现实的困惑促使人们对教育先行问题进行反思，对“教育发展必然带来经济增长”命题予以重新审视与检讨。在反思与检讨过程中，出现了三种倾向：一是继续剪裁国外的经验与有利的教育经济理论，从多角度论证教育先行的正确性与合理性；二是承认教育先行理论中有不确定、待研究的问题，指出教育发展与经济发展之间不存在简单线性的因果关系，教育投资的增长不一定能带来经济的增长；三是反对教育先行，主张在资金有限的情况下，先顾及短期内能够多生效的经济发展，然后在经济许可的范围内去发展教育。就实质来说，上述三种倾向并没有把教育先行问题的研究推向深入，仍停留在教育应先行、不确定、应后行等表面问题上。这种研究与国家的“科教兴国”战略极不适应。 在教育先行的反思与检讨的研究中，概括来说主要存在三方面的问题：第一是在教育先行的价值取向上，立足点在经济发展，而不是社会的全面进步。由于教育先行评价标准的偏颇，继而导致教育经济功能的极度扩张，削弱了教育其它功能的发挥；第二是在教育先行的重点上，过分注重了“先行”即增加教育经费这一半，是教育投资先行论；第三是在教育先行的保障上，注意到了教育投资的保障作用，却忽视了其它教育先行的保障因素，如教育立法、队伍建设等，致使天天喊教育先行，教育就是先行不了。实质上，上述三个问题是教育先行的研究应该回答而没有很好回答的问题，即教育先行的目标是什么？什么样的教育先行能实现该目标？采取什么样的保障措施能保证这样的教育得到贯彻落实？而这些问题的核心是决策问题。 二、决策在教育先行系统中的地位 教育先行作为一个系统是由六个子系统构成的，即教育先行的决策系统、决策咨询系统、执行系统、执行保障系统、监督系统和信息反馈系统。六个子系统构成了一个相对封闭的回路：决策系统是封闭回路系统的“中枢神经”或“大脑”，主要由各级教育行政领导组成，任务是决定教育先行的目标方向、结构配比和要素选择等。决策咨询系统是决策系统的智囊或外脑，主要由教育领域的专家和学者组成，通过对教育先行问题的独立研究，为决策研究提供决策服务。执行系统是封闭回路系统的“四肢”，主要由各级教育行政职能部门和业务部门组成，按照决策系统制定的教育先行方案进行实际操作。执行保障系统是执行系统的能源，主要由财经部门、立法部门和人事部门组成，为执行系统提供必要的资源和能量，以保证执行系统顺利有效运作。监督系统是封闭回路的“耳目”，主要由独立于教育先行决策系统之外的专业人员组成，察看执行系统对方案的执行情况，并监督使其按原方案准确执行。信息反馈系统是封闭回路系统的“神经网络”，主要由各级教育研究部门组成，任务有二：一是尽可能多方面地搜集教育先行效果的各种真实信息，二是评议原方案，并提出强化或修改原教育先行决策方案的建议。 在整个教育先行系统中，决策贯穿于每个子系统之中。不仅教育先行的目标方向、结构配比需要决策，而且保障资源的确立、教育过程要素优先顺序的确定也都需要决策。决策能够保证在资源、条件有限的情况下，合理发展教育，追求为经济发展和社会进步的最大服务。以往对教育先行的研究几乎是零决策的教育先行研究，认为教育增长必然能促进经济的发展，剩余的问题只是如何增加对教育的投入。事实上，并不是所有形态的教育都能促进经济的发展，尽管许多国家投入了大量的教育经费，但并没有获得经济的增长。这其中重要的根由之一就是教育先行决策的失误。早在10年前，库姆斯（P.H.Coombs）就把“教育增长一定能促进经济增长”的心态视为主要的世界性教育危机之一。也就是说，教育发展与经济发展乃至社会进步之间存在着许多中间环节并不由教育所决定，即使简单地抛开这些复杂的中间环节，“教育的发展一定会对经济的发展起推动作用”的观点也并不十分科学，其间存在着复杂的非线性联系。就目前可认识的程度而言，只有在经济上升与持续发展时期，且教育的结构、内容、体制等与经济和社会结构在未来一定时期里趋于一致时，上述观点才有可能成立。离开了本民族、本地区的政治、经济和文化的实际，离开了教育自身发展的客观规律，教育先行就不能起到预期的效果。 教育先行的实际效果主要是由决策系统和执行系统决定的。执行系统追求的是效率（efficiency）、“把事情做得正确”（to do things right），即把预定的教育先行方案做得对、做得好、做得快；而决策系统追求的是效益（effective ness）、“做正确的事情”（to get the right things done），即，使教育先行的方案更符合现代教育发展的规律，更符合我国的政治、经济、文化的特点，更有助于促进我国经济的发展和社会的进步。三者之间的关系符合如下公式： 教育先行的实际效果＝教育先行的决策效益×教育先行的执行效率 可见，决策是把握方向的。如果教育先行的决策出现失误，即使教育先行的执行系统按照既定方案做得再好、再快，保障系统保障得再有力，也难以取得预期效果，反而会出现负效果。 三、教育先行决策效益的层次分析 层次分析法（Analytic Hierarchy Process，简称APH）是美国运筹学家、匹兹堡大学教授萨蒂（T.L.Saaty）于70年代初提出来的。该方法要求根据所研究问题的性质和所要达到的总目标，按系统的复杂程度、因果关系或从属关系等将问题按层次分解成不同因素，然后逐层确定各因素的相对重要性或相对于目标的优先顺序。从教育先行系统来看，可把教育先行问题分成三个层次：目标层，即教育先行的目的。准则层，即什么样教育的先行能达到该目的。约束层，即采取什么样的措施保证这种教育落到实处。关于教育先行的目标，以往仅指向于经济的发展，而我们则确定为经济发展和社会进步两大方面。关于教育先行的保障问题，以往论述较多，此不多论。这里重点分析准则层的决策效益问题。准则层本身又分为三个层次，即教育结构配比的决策效益、质量要素优化的决策效益和教育内容开发的决策效益。
