反腐倡廉是当今世界普遍关注的重要议题，是现代国家治理的重要目标，亦为世界各国共同面临的重大任务。《联合国反腐败公约》着力倡导建设以风险控制为导向的国家审计腐败控制系统，强化预防优先理念在腐败治理中的价值引导功能。然而我国国家财政的预算编制缺乏严格的事前审计监督，国家预算的执行缺乏应有的事中审计监督，国家决算缺乏专业和公正的事后审计监督，迫于完成预算及行政绩效的压力，宽松的财政预算导致各级政府和事业单位出现年复一年的年底突击大花钱的现象，最终导致公共资金和纳税人税费的严重浪费，中央和地方审计机关受到体制等方面的制约，存在较多的审计盲点（张立民和许钊，2014），权力容易失去监督，行政腐败滋生；社会审计受制于客户，众多关系到国计民生的国有企业是国际会计师事务所的客户，国家经济安全受到挑战；内部审计人员未独立于企业高层管理人员，审计人员规模、素质和地位影响着审计监督效果（王兵和刘力云，2015），商业行贿受贿层出不穷。 党的十八届四中全会首次提出并要求加强对“一府两院”（各级政府、法院与检察院）的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。对“一府两院”的审计监督及对各级政府预算决算的审查和监督应当由独立的国家审计担当，这是全国人民与党中央对国家审计制度寄予的厚望。中央纪律检查委员会多次指出要健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，把权力关进制度的笼子，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《国务院关于加强审计工作的意见》明确将国家审计纳入惩治和预防腐败体系（宋常和黄文炳，2015），实现全覆盖的审计监督，审计机关应参与反腐倡廉制度建设，强化对权力运行过程的制约和监督，制度环境对国家审计发挥国家治理功效具有显著的替代效应（张鼎祖和刘爱东，2015）。党和人民对国家审计监督提出了更神圣、更明确的要求，国家审计面临更重要、更光荣的时代使命，在全面推进民主法治的市场经济新形势下，探讨国家审计制度改革路径，进行国家审计制度与反腐倡廉经济监察机制创新的顶层设计研究，体现了权力制衡的理论要求和公平正义的社会呼唤，并且力图实现良好治理、善政与廉政的国家治理愿景（陈志斌和李敬涛，2015）。 从国家治理层面看，在依法治国理念不断深入和发展的环境下，审计监督成为党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督与舆论监督八大监督组成的我国监督制度体系中不可或缺的重要构成部分，完善国家审计制度，依法独立行使审计监督权力成为共识。在十八届四中全会后，党中央与国务院联合制定了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》与《关于实行审计全覆盖的实施意见》，提出要提高审计监督力度和效率，对公共资金筹集和运用、国有资产营运及国有资源和领导干部等经济责任审计，实现审计监督全覆盖，同时推进审计制度重大改革，更好地保护国家经济安全，惩治腐败，提升国家审计服务国家治理的能力。国家审计在经济公权力监督领域对国有经济体中高层管理者的监督和制约直接体现了国家所有权在经济领域的所有者利益保护和实现，因此对国家审计治理功能的经济监督效用理论研究探索具有深刻的现实意义。 二、高度独立的国家审计体制具有天然的预防腐败、发现腐败与惩治腐败功能 世界各国实践证明，高度独立的国家审计体制具有天然的预防腐败、发现腐败与惩治腐败的功能。法意等国采用司法型国家审计体制，英美澳加等国采用立法型国家审计体制，德日采用超然独立的国家审计体制，这些国家高度独立的国家审计体制发挥了预防腐败、发现腐败与惩治腐败的功能，对各国总统或首相及政府官员的行政权力展开严格的审计监督与约束制衡，基本保证各国政府依法行政。我国审计署2010年至2013年的绩效报告显示：核查出的问题金额分别为649.5亿元、866.8亿元、1282亿元和2752亿元，人均审计成果分别为2139万元、2835万元、4029万元和8665万元，投入产出比分别为1:82、1:96、1:116和1:252（聚焦事后财经法纪审计）。其他国家审计数据表明，2010年和2011年英国审计署投入产出比分别为1:11和1:13（聚焦事中预算执行审计），日本会计检察院投入产出比分别为1:81和1:26，美国审计署投入产出比分别为1:100和1:82（聚焦事前预算绩效审计）。 2009年至2013年，审计署对中央机关本级预算的审计抽查资金分别为1224亿元、1708亿元、1460亿元、2742亿元、1542亿元，抽查面为27%至34%，发现问题资金占比分别为11.38%、11.06%、11.95%、7.33%和7.55%，而国际上的审计一般要求在重要性水平小于0.5%的情况下出具认为报表在重大方面公允的报告，决算方可通过。显然，我国中央各部委的预算编制较宽泛、决算资金的使用违规金额较大。财政预算支出与审计情况如表1所示。 虽然我国审计署与各地方审计机构取得了较大的成就，但是囿于腐败风险控制观念弱化、行政权力不断扩张、监督权力多方受阻、制度设计有待完善、运行环境不佳与专业审计人员严重缺乏等诸多障碍，由政府审计、注册会计师审计与内部审计组成的国家审计制度未充分发挥腐败预防、发现与惩治的功能（刘雷等，2014），要达到高效抑制贪污和腐败的愿景，国家审计制度、会计制度与反腐倡廉经济监察机制的重构迫在眉睫（李英，2014）。 三、基于国家治理的国家审计制度与腐败治理体系理论框架 （一）国家审计模式与腐败治理机制的探讨 自从我国国家审计体制创建后，国内学术界便对国家审计模式和体制问题展开广泛的研究，早期提出国家审计机关具有鉴证政府承担的对人民公共受托责任履行情况的功能（阎金锷，1986），理应脱离政府行政系列（杨时展，1989）。随后的主要观点包括审计机关设立在人大中的立法型观点（杨肃昌，2013）；提高审计机关行政级别，审计长应为副总理一级的升级观点（尹平，2001）；地方审计机关应由上级审计机关领导的垂直领导观点（吴联生，2002）；分别在全国人民代表大会和政府中建立不同责任审计机关的双轨并行观点（杨肃昌，2003）。
