审计制度作为国家治理体系的重要组成部分，对保障国有资金的安全和效益，维护国家财经秩序，促进廉政建设具有重要作用。在审计中，审计机关与被审计单位之间的法律关系为行政关系，不同于被审计单位与其合同相对方的民事合同关系。本文以实务中常见的建设工程竣工结算依据问题为切入点展开分析，认为规定政府投资建设项目必须以审计结果作为竣工结算的地方性法律条款在合法性上值得怀疑，各地方应当在维护法制统一原则基础上，保障审计机关依照法定职权和程序加强审计监督，并依法维护合同当事人的合法权益。 建设工程项目应接受审计监督 建设工程合同属于有名合同，受《中华人民共和国合同法》（简称“合同法”）、《中华人民共和国建筑法》等法律法规的规范。虽然在工程施工过程中可能存在行政审批等具体行政行为，但合同的签订发生于承包人和发包人之间，系双方就工程建设成立的真实意思表示，属于典型的民事法律关系，双方为平等的民事主体。然而，由于大量基础设施建设项目是由政府或是政府授权单位发包，根据审计法第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”《中华人民共和国审计法实施条例》（简称“审计法实施条例”）第二十条规定：“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。”由此，在建设工程合同中一方当事人为政府或国有企业时，该主体即存在双重身份：首先是在建设工程合同关系中作为一般民事主体，受到民事法律及合同的约束；其次是在使用公共资金、国有资产的过程中，审计对象受到审计法约束，需接受审计机关的审计监督并按照审计结果的要求进行整改。 审计监督与民事行为 作为国家监督体系中的重要组成部分，国家审计通过依法独立检查被审计单位有关的资料，监督财政财务收支的真实性、合法性和效益性。与其他监督手段相比，审计监督具有独立性、全面性、专业性和权威性的特点。其中，独立性是国家审计最基本的特征，指的是审计主体能够客观公正地进行调查和报告的状态；全面性主要体现在公共资金、国有资产和国有资源以及领导干部履行经济责任情况，必须接受审计监督；专业性是指国家审计作为一种专职和专业监督行为，具有很强的专业性，对审计人员的专业知识水平和实践技能要求很高；权威性是指国家法律制度赋予了审计独立监督检查的权力，审计属于较高层次的监督行为。 涉及公共资金的建设工程项目往往并非单纯地追求利益，更多体现的是保障民生，它一直是审计机关的重点审计对象。从审计署到地方审计机关都专门设立了投资审计机构，针对涉及公共资金的工程项目展开审计。一般建设工程项目中，合同约定的工程价款与最终项目验收完毕后的真实发生价款不同，而经审计机关审计后所确定的价款往往较低。因此，基于职责，审计机关必然会做出审计决定，要求被审计单位调整有关账目，并核减相应工程款。项目发包人作为审计对象之一，需要依法执行审计机关做出的决定，但发包人接受审计机关的审计并根据审计决定做出调整的行为，并不能产生对合同条款进行变更的结果。也就是说，对于合法有效的民事行为，审计行为不应对其产生影响。根据审计法的规定及其立法宗旨，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为，而建设工程合同纠纷中关于工程款的结算问题，属于平等主体之间的民事法律关系。因此，合同中项目工程款的结算，与国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，无论建设工程是否须经审计机关审计，均不能认为审计机关的审计结论可以成为竣工结算的必然依据。 合同法立法的目的在于“保护合同当事人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义现代化建设”。在没有违反法律强制性规定的情况下，应尽可能地以促使当事人双方交易可以实现为价值取向，尽可能降低交易成本，避免社会资源的浪费。在合法有效的合同关系中，合同双方均有根据约定内容履行合同条款以实现合同目的的义务。 合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”据此，有观点认为，审计机关做出的审计决定属于法律、行政法规的强制性规定。审计法第四十七条第一款规定：“审计机关在法定职权范围内做出的审计决定，被审计单位应当执行。”从立法技巧来说，该法律规范属强制性规范中的义务性规范，与任意性规范不同，强制性规范必须依照法律适用、不能以个人意志予以变更和排除适用。在该条文中，被审计单位负有执行审计决定的义务，因而属于强制性规范。然而，对于该强制性规范的违反，并不属于合同法所规定的合同无效的情况。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定：“合同法第五十二条第（五）项规定的‘强制性规定’，是指效力性强制性规定。”强制性规定分为效力性强制规定和管理性强制规定，违反效力性强制规定，合同无效；违反管理性强制规定，合同未必无效。虽然建设工程出资全部或者主要来源于国家财政，但并不能因此改变二者之间平等的民事法律关系，判断该民事法律关系是否合法，有限的依据只能是合同法等民事法律规范。
