基于国家治理能力的绩效审计法制化建设研究

      新常态下的市场经济一定是法治经济，新常态的本质是经济治理能力的现代化，并同时兼有开创性的政治体制改革。新公共管理运动使政府更加注重服务的质量和效率，形成委托代理机制下的现代国家治理结构。但这种结构本身存在的信息不对称、目标不一致和利益冲突等内在缺陷，会导致财政预算的滥用、政府（官员）权力的自我膨胀，导致国家治理绩效的丧失，从而产生提升国家治理能力的诉求。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的新要求。从习近平总书记提出“一带一路”战略，到亚洲基础设施投资银行的创立，对中国国家治理能力提出了更高的要求。从发达国家审计发展经验来看，绩效审计可以通过评价政府等治理主体管理、控制和优化自然资源配置的行为，使经济进入良性循环，进而提高人类经济社会活动的有效性。政府绩效审计是国家治理能力的重要体现，是社会经济运行中使国家治理达到善治的不可或缺的重要内容。而推进绩效审计的发展最重要的内涵就是法治建设，离开法治的评价尺度和标准，空洞地谈论绩效审计无实质意义。

      一、国家治理能力与政府绩效审计之间“力”的关系

      国家治理能力与政府绩效审计之间存在的共生、发展关系，就像牛顿第三运动定律一样（改变一个物体的运动状态就必须要对物体施加力的作用，并且力的作用是相互的，有作用力必有反作用力）。国家治理能力与政府绩效审计之间也存在着一种“力”（如图1所示），这种“力”的影响，使国家治理能力与政府绩效审计之间的关系密不可分，即高度发展的绩效审计能够提高国家治理能力，国家治理能力的提高可以更有效地发挥绩效审计的效能，形成“你中有我，我中有你”这样一种互利共生、良好运转的生态循环。

      

      目前，中国正处于深化经济体制改革的关键期，产业结构转型不断升级。通过实施简政放权，减少行政审批环节，转变政府职能，厘清政府与市场的边界，打击垄断劣行，将一部分资源配置权交还给市场，能够从根本上消除支出式和审批式的腐败温床。为强力拉动经济增长，各级政府所使用和管理的公共资金逐年大幅增加，使得各级政府所承担的公共受托责任也进一步加大。然而，政府对日益增加的公共资金经营管理效果如何，需要对投入与产出的结果进行监督评价。各级政府部门受托代管和经营这些公共资源，必须接受履行责任的监督评价，对公权力实施审计监督，真正做到政府信息公开透明，促进社会和谐公平。绩效审计是基于国家治理需求来开展审计业务，它针对国家治理中存在的问题提出建设性意见，审计方式及程序设计也比较灵活，形成的审计报告也多以建设性分析为主，绩效审计的产生能够提高国家治理的能力，实现国家善治。

      二、政府绩效审计提升国家治理能力的作用机理

      政府绩效审计提升国家治理能力的“作用力”不能简单地一概而论，因为国家治理能力的构成要素是为国家治理实现现代化和善治而服务的。为了实现国家治理战略目标，合理有效地对资源、权力进行配置，使社会总利益得到有效的分配，国家治理能力的构成要素必须全面化、公正化、专业化、规范化、有效化。

      （一）国家治理能力的构成要素

      对不同的治理主体，国家治理能力的要求有所差异，要凸显对不同治理主体有特色的治理要素。曾峻指出，国家治理能力具体包括科学制定公共政策的能力、化解矛盾维护秩序的能力、动态把握和平衡利益的能力、有效实现治理意图的能力、引领各个领域持续发展的能力、法治方式推进工作的能力以及治理主体自我净化的能力。徐湘林认为，国家治理能力主要由以下六部分构成：提升国家决策体系的权威性，完善有效的行政执行体系，维护多数人认同的核心价值体系，创造活力的良性政治互动机制，提供满足社会发展需求的社会福利体制，维护国家经济的持续平稳发展。认知国家治理能力的构成要素可以提高国家治理能力，而国家治理能力的提高能够推动中国社会多元化发展，增强国家在全球的竞争力，提高国民生活满意度，实现国家善治。

      加强国家治理能力问题研究，对于中国的政治、经济、文化等社会主义现代化事业建设具有重要的理论价值和实践意义。笔者认为，国家治理能力突出表现在以下五个方面：一是改革政治、经济体制及加强民主法治建设，完善相应的治理体制机制，使国家治理得到有效的提升；二是完善国家建立和实施公共政策的体制机制，使公共政策能够真正落实到位，进而调整市场、政府及社会治理运行之间的关系，促进经济可持续增长；三是在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度基础上，完善社会再分配制度，使各项资源得到合理配置，建立起与中国目前经济体制相适应的社会保障体系；四是改革行政体制、建立健全问责机制，使政府真正实现用法治来制约公权力的使用；五是建立政府与社会之间协调的体制机制，促进各类社会团体的自律及自治机制的建设与发展，使社会组织可以自愿参与社会治理（如图2所示）。

      

      （二）推进政府绩效审计是提升国家治理能力的应有之义

      在当今世界政治、经济和社会环境日益复杂的形势下，国家治理的难度也日趋加大，为了进一步促进国家服务于人民的效力性，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系与国家治理能力现代化，这使国家治理能力达到一个新的维度，也使执政党意识到，中国社会改革中出现的转型危机可以通过提高国家治理能力来应对。随着社会主义民主的进步和人民法制意识的不断增强，人民要求享有政府是否切实履行其公共受托责任知情权的愿望与日俱增。公众日益关注政府的经费开支和工作绩效等，不仅了解政府的经费开支是否合理、合法，而且还要了解政府各部门对于批准的项目及其拨款是否达到预期的目的，政府公职人员是否卓有成效地完成既定目标，以及立法、执法产生什么样的效果。现代民主国家的政府部门实际承担的是公共受托责任，政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，政府部门要向民众有明确的交代，这在客观上产生了对政府绩效审计的需要。而作为国家治理基石和保障的国家审计依法对政府公共资源的利用情况进行监督和评价，并将审计结果向民意机关——人大常委会报告，让公民充分了解政府履行责任情况，对政府进行监督。