党的十八大报告提出要构建一个效率高、结构优、责任感强、透明度高的服务型政府。要想实现这一目标，首先需要从政府自身建设和治理入手，其中国家审计监督能力的提升及其功能的充分发挥则是国家治理的重要保障。经济新常态下，审计环境发生了深刻变化，传统的国家审计模式逐渐显现出审计能力受限、范围过窄、结果不明晰、技术落后等一系列弊端，严重限制了国家审计免疫系统功能的发挥，要革新审计模式、改进审计思路，具体的实施路径有： 一、审计制度变革：从双重领导体制转向省级以下统一管理体制 20世纪80年代初，我国双重领导审计体制初步成型，地方审计机关在地方政府和上级机关的双重领导下，依法履行监督职责，在保障社会经济健康运行方面发挥了重要作用。然而现行的双重领导体制却限制了审计的独立性，地方审计机关干部人员管理主要受制于地方政府，甚至于经费来源、人员工资福利和奖惩等都主要由地方政府决定，这使得地方审计机关在揭露违纪问题和提出处理意见时，必然会受到地方政府领导的干扰。行使审计监督权时若失去独立性、缺乏公正性，其执行力和公信力都会受到严峻挑战。 党的十八届四中全会部署了“完善审计制度，探索省以下地方审计机关人财物统一管理”的改革任务，这将是对我国审计制度一次重要的探索。首先，其核心意义在于保障了地方机关在依法行使审计监督权时其独立性不受外界力量影响。从领导干部管理到经费预算和资产管理，再到审计执法责任、审计信息化等方面，均由省级审计机关统一进行管理，强化了上级主管机关对地方的领导，有利于省级以下地方审计机关聚焦主业，排除了地方政府对其干扰，可以实事求是地披露相关问题，客观公正地提出整改措施。其次，省级以下审计机关人财物统一管理有助于将审计资源进行有机整合，在人力和技术方面便于科学调度，并构建一个完整的审计信息系统。由上级审计机关把控全局，确定重点审计领域，制定好中期和长期计划，避免审计盲区和重复审计现象，同时使得基层审计人员可以从宏观层面了解情况，及时发现和排除各环节各领域的风险隐患，维护国家经济安全。更重要的是，在大管理环境下，不同的审计人员可以进行有效组合，审计信息和成果也可以得到充分共享。最后，审计人才队伍质量能够得到有效提高。对省级以下审计机关实行人财物统一管理，有助于对新晋审计人员进行质量把关，提高审计人员的职业素养和职业胜任能力，从严管理审计干部，切实打造出一支素质高、能力强的审计队伍，有助于加强审计领导干部思想作风建设，督促审计人员依法审计。 管理学家法约尔提出，管理职能主要是指计划、组织、指挥、协调和控制五大职能。若想建立健全省以下审计机关人财物统一管理制度框架，正需要从这五个方面入手，创新管理模式，提高管理效率。第一是计划职能，在新的管理方式下，省级机关可以掌握省及省以下各部门资源信息，应据此制定相应的短期、中长期审计计划，确定审计重点，在保证计划连续性的基础上确保统一性、灵活性、精准性；第二是组织职能，省级审计机关作为决策主体，需要秉持民主和科学的原则，同时由于审计主体重心向上级转移，审计人员调配更具有灵活性，省级审计机关需根据不同领域、不同项目来合理安排审计队伍，统筹和优化审计资源，最终达到“1+1＞2”的效果；第三是指挥职能，首先需要建立健全执行体系，权责清晰，分工合理，纪律严明，切实增强对计划的执行力，同时领导层需要深入了解各基层审计资源，在便于沟通的情况下做出最有效的安排；第四是协调和控制职能，省级以下人财物统一管理体制会加大省级审计机关的工作量，为全面及时地了解各项目情况，需在时间上建立起事前预测性反馈与事中事后追踪性反馈相衔接的信息反馈网络，在空间上建立起横向反馈与纵向反馈相结合的信息反馈网络，省级领导根据汇报上来的工作进度及成果对各项目计划安排进行滚动调整，保证各项目顺利开展。 总之，新常态下省级以下审计机关从各级分管过渡到省级统管，是一个顶层设计与基层探索相互融合的过程，既要有系统、科学的顶层设计，也要鼓励、尊重地方的积极探索。在顶层设计中，要做到统筹考虑、全面论证、科学决策；在探索过程中，则应先行试点、积累经验、逐步推开。 二、审计范围变革：以可持续发展为核心拓展国家审计面 实施可持续发展的战略目标一直是我国关注的重点内容，主要包括经济、生态、社会三个方面，国家审计也应将可持续性列入审计目标，作为评价被审计单位的标准之一。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行审计全覆盖的实施意见》，明确指出将公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况纳入审计全覆盖，这为可持续性发展的评价标准奠定了基础。国家审计在经济财政方面较为完善，在此主要从生态和社会两个方面出发，讨论以可持续发展为核心的审计全覆盖。 1.以生态可持续发展为核心的环境审计全覆盖 随着生态环境日益恶化，环境审计逐步被引入到国家审计的范围，特别是在新常态经济下，以环境污染为代价的经济发展已难以为继，环境审计逐渐成为政府关注的重点。近年来，国家审计署先后组织实施了以“水污染”“生态修复”“水土保持和林业工程”为主题的环境项目专项审计，整体效果良好。但是我国的环境审计仍然有待改善，主要不足之处为审计内容和对象比较单一，且以财务审计为基础，主要集中在资金筹集、使用和管理方面的审计，而对于环保专项资金的使用效益评价、政府环保政策审计监督以及履行国际公约方面涉及较少。此外，环境审计多为事后审计，应该加强事前审计和事中审计来整合和重新配置有限的环境资源，调整经济结构，提高经济运行质量，保障经济可持续发展。
