一、问题的提出 公共政策是国家治理的基本工具，是政府履行公共管理职能的重要手段，其实现程度决定着国家治理目标的完成情况。国家审计机关在法定职权范围内监督公共政策制定和执行过程，评价公共政策绩效，提高公共政策质量，优化公共政策过程，服务国家治理，促进国家良治目标的实现。 环境政策作为公共政策的重要组成部分，其制定和执行情况是反映国家治理能力的关键依据，政策成败关系到公众的切身利益和国家的可持续发展。为推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，2014年12月，国务院发布了《关于加强审计工作的意见》。该意见提出加强污染治理和环境保护情况的审计，推动环保政策落实到位。审计署发布的“十三五”国家审计工作发展规划中也明确指出，审计要围绕加快推进生态文明建设的重大部署，始终关注资源节约集约循环利用和环境保护政策落实情况，促进形成绿色发展方式和生活方式，推动绿色发展。环境政策审计通过优化政策设计、促进政策落实、评价政策效果，在环境管理、环境治理中发挥积极作用。 本文借鉴王姝的观点，将公共政策过程划分为政策制定、政策执行和政策终结三个阶段。本文的研究拟从公共政策全过程的视角出发，分析环境政策审计的作用机理，结合环境政策制定、执行和终结审计中存在的问题及其原因，探究完善环境政策审计的可行路径。文中所用案例均来源于一手调查，力求在理论上有所突破，在实践中亦能有一定的参考价值。 二、相关文献综述 （一）公共政策与公共政策审计的相关研究 公共性是公共政策的本质属性，也是区别于私人政策（包括企业政策）的重要标志。关于公共政策的定义，Wilson W在《行政学研究》中指出，“政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规”。Lasswell H D和Kaplan A认为公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。上述观点把公共政策限定在法律法规或是政府计划的范围内。事实上，公共政策的表现形式不仅局限于法律规章、政府计划，还应该包括政府的行政命令、策略、决议、政府领导的书面或口头声明和指示等，其本质在于解决公共问题。 公共政策过程则是公共政策从产生到终结的全过程。关于公共政策过程的划分主要有以下几种观点。根据Lasswell H D的观点，决策过程可以分为七个阶段：信息、提议、制定、合法化、执行、终结和评估。在Lasswell H D七个阶段的基础上，Brewer G D提出启动、预评、选择、执行、评估和终结六个阶段。国内有学者将公共政策过程概括为七个主要阶段：问题构建、议程设定、政策规划、政策决定、政策执行、政策评估、政策终结。王姝将公共政策过程分为公共政策制定（问题构建、议程设定、政策规划、政策决定）、公共政策执行和公共政策终结（政策评估和政策终结）三个阶段。 国外学者针对公共政策审计方面的研究可以追溯到20世纪50年代。公共政策评估是与公共政策审计相关的概念，然而两者并不等同。公共政策评估是指公共政策评估主体根据一定的政策评估标准和程序，对政策系统、政策过程和政策结果的质量、效益、效果等方面进行评价或判断的一系列活动，其目的是改善公共政策系统，提高公共政策决策质量，保证政策目标实现。公共政策审计由于其独特的地位及特点，能够弥补公共政策评估独立性低、权威性弱以及信息不对称的问题，提高公共政策评估的客观性和全面性，增强公共政策评估结论的公信力。Lasswell H D就公共政策评估和审计的标准进行了探讨。Dunn W N提出了公共政策评估的适应性标准。除了开展公共政策审计方面的理论研究之外，一些国家的审计机关同时开展了公共政策审计实践。例如，法国宪法将评估公共政策及政策审计作为审计法院的一项单独职能。美国政府责任办公室（GAO）作为政府的独立监督部门，通过公共政策审计与评估，在国会和联邦事务中发挥着举足轻重的作用。德国《联邦预算法》也明确将对政策的合法性审查列入公共政策审计的内容。 我国审计机关对于公共政策执行情况的关注始于21世纪80年代。国内一些学者在公共政策审计研究方面进行了有益的尝试。曾稳祥论述了政策评估审计的重要性并提出了建立推动国家治理转型导向的审计项目计划和成果整合机制等建议。谭志武等人就政策执行跟踪审计的定义、目标、内容等进行了研究。秦荣生对经济政策执行效果审计的评价标准体系进行研究后认为，经济政策执行效果审计应主要考虑政策的合法性、科学性、合理性、适用性、可操作性、绩效性等指标。罗涛对巴西政府财务审计报告进行分析后，建议积极拓展政府审计的经济政策评估功能。 （二）环境政策审计的相关研究 环境政策是公共政策的重要组成部分。环境政策审计既是政府履行环境管理职能、治理生态环境的有效途径，也是监督政府治理生态环境的有效手段。目前国外研究环境政策审计的文献较为缺乏，有关环境政策审计的内容仅在环境审计的相关文献或资料中有所涉及。美国环境保护署在1986年发布的《环境审计政策声明》中指出，环境审计是对企业和组织是否符合环境保护要求所进行的系统、经常性和客观的审查，其内容包括：遵守环境政策法律法规的情况、环境管理的有效性以及环境污染行为①。欧盟在《欧盟生态管理与审计计划》（EMAS）中提出，环境审计应关注被审计单位实施环境政策的正确性与有效性，其内容包括：预先评估环境效果、制定并实施监控程序、是否遵循环境政策以及环境信息公布的及时性②。
