一、引言：研究问题的提出 2014年10月9日，国务院印发了《国务院关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号，以下简称“国务院意见”），在第七部分“加强组织领导”中规定：“地方各级政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关，支持审计机关工作，定期听取审计工作汇报，及时研究解决审计工作中遇到的突出问题，把审计结果作为相关决策的重要依据。”请注意，这里强调的是“直接领导本级审计机关”，换言之，地方各级审计机关要直接对地方政府主要负责人负责，不能让副职协助正职分管本级审计机关，即不能再经过副职这个“二传手”后再到政府正职手里，以免将有关审计信息“过滤”而不完全是原汁原味了。 在此，国务院为什么要提出这一要求？而且是“直接领导”，在语气上应该说都升高了一个层级，言外之意，就是地方政府副职不能分管（协助分管）本级审计机关。法律法规已作出了明确规定。（1）审计法律。《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）第八条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作。”这里，只是说本级审计机关在政府正职“领导”下，在“领导”之前没有加上“直接”两字作为修饰，这完全可以这样理解，没有说不可以不让政府副职协助正职分管本级审计机关，换言之，审计工作领导程序可以先经过副职后再到正职。（二）审计行政法规。《中华人民共和国审计法实施条例》（以下简称《审计法实施条例》）第七条第二款规定：“地方各级审计机关在本级人民政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域的审计工作，履行法律、法规和本级人民政府规定的职责。”从这里可以看出，只是说地方审计机关在本级人民政府行政首长的领导下，完全可以这样理解，一是这里的“行政首长”，既可以是正职，也可以是副职；二是这里的“领导下”，可以是在政府主要负责人“领导下”的直接领导，也可以再让副职分管或协助分管“领导下”的间接领导，因为这里没有明确规定政府正职行政首长直接领导审计机关。从中可以看出，关于地方政府主要负责人对领导本级审计机关上，《审计法》和《审计法实施条例》出现了不一致，特别是后者规定不够明确，有点模糊，给实际执行留出了想象的空间。因此，很多省级政府主要负责人是“领导”本级审计机关，实际上又让副职协助分管审计机关，实际上不是“直接领导”本级审计机关。这既符合《审计法》基本要求，又符合《审计法实施条例》精神，也就是说贯彻落实《审计法》和《审计法实施条例》“两不误”，这就给地方审计机关增加了领导层级，管理层次也随之增加了。 从文献回顾来看，尚未有文献对“地方政府主要负责人直接领导本级审计机关”这一问题进行实证研究，因此，本文的学术贡献是，首先，基于领导分工理论，建立了一个地方政府主要负责人领导本级审计机关的理论分析框架；其次，第一次对“国务院意见”要求“地方政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关”落实情况进行实证研究，发现省级政府主要负责人直接领导本级审计机关，在2016年10月这一时间维度上仅占31.03%、协助分管审计机关的占68.97%。存在的不足是：本文只是对省级政府网站上公布的领导审计机关进行了实证分析和研究，而且主要是针对这一表象进行的，没有对造成这一表象的主客观原因进行理论分析，使得论证略显逊色。 由此以下的安排是：第二部分是政府主要负责人直接领导本级审计机关的必要性；第三部分是建立一个理论分析框架；第四部分是落实国务院意见要求实证分析；第五部分是研究结论及建议。 二、省级政府主要负责人直接领导本级审计机关的必要性 （一）有利于审计独立性的有效发挥 我们知道各级审计机关是政府的组成部门，在行政级别上与其他组成部门是平级。审计机关开展预算执行审计是一项经常性工作，主要是对同级政府组成部门预算执行实施审计。为了确保审计工作的顺利开展，首先要坚持独立性原则，这就要贯彻落实政府主要负责人直接领导本级审计机关的基本要求，否则审计独立性就要打上一个问号。但是，从省级政府主要负责人工作分工看，“直接领导”本级审计机关的占少数，大多数是通过副职协助分管，虽然看似多加了一道关口，但在一定意义上是减弱了正职负责人领导本级审计机关的力量，因为有副职协助分管审计工作，其独立性就要受到质疑了。一般而言，按照工作分工，省级政府负责人分管多个厅级部门，如果这名副职领导再协助省长分管审计机关，而审计机关在对这名副职领导分管的厅级部门实施审计，这时这名负责人既要分管被审计的厅级部门，又要协助省长分管审计机关，即被审计的厅级部门和审计机关都在同一副职领导下，此时审计独立性还能够完全发挥吗？因此，省级政府主要负责人应该按照法律、“国务院意见”要求，在领导政府全面工作基础上，直接领导本级审计机关，不再让副职协助分管。这样一来，审计机关在实施审计时，在省长的直接领导下，独立于副省长、其他厅级部门开展审计，有利于坚持审计独立性原则。 （二）有利于组织实施经济责任审计 2010年，中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，全面实施经济责任审计；2016年2月，《审计署关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》要求“坚持党政同责、同责同审，全面推行党政主要领导干部经济责任同步审计”。从中可以看出，无论审计内容还是审计对象，经济责任审计要求都非常高，特别是涉及审计评价党政及国有企业领导干部，既是对领导干部履行经济责任期间财政、财务收支的全面审计，更是对领导干部本“人”的全面审计；在审计对象中，既有党政领导干部、政府组成部门领导干部，也有企业领导人员，而且有的领导干部级别高，甚至高于审计机关领导。从经济责任审计计划拟制、准备、实施、评价报告、成果运用等环节看，审计工作内容复杂多样、审计取证工作量大、审计难度大、审计评价要求高，而且还需要审计机关协调纪检、组织、监察、人力资源、国资委等同级党政机关，才能确保经济责任审计工作取得预期的成效。因此，经济责任审计需要在党委、政府的坚强领导下依法组织实施，特别是要有政府主要负责人的“直接”领导，排除有关人为因素的干扰，独立开展审计，才能确保经济责任审计工作的顺利开展，以便做出正确的审计评价。
