独立性是审计的灵魂和本质特征，是审计职业生存和发展的基石。国家审计的外部审计属性决定其对独立性的要求应当高于旨在查错防弊、改善经营的内部审计；加之，由于国家审计缺乏社会审计所特有的来自作为市场主体委托方的监督，因而与社会审计相比，其独立性的达至将更加困难。①而独立是国家审计客观性与科学性之必然要求，是国家审计决定公正性与可信性之重要保证，是国家审计实现权力监督之根本保障。基于此，国家审计的独立性广受关注，最高审计机构国际组织（IN-TOSAI）1977年通过的《利马宣言》将独立的国家审计作为其首要目标，2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》更是强调要保障依法独立行使国家审计的监督权。 一、国家审计独立之应然内涵探析 从应然角度分析，国家审计独立是指审计机关和人员在进行国家审计时不受外界干扰，依法独立表达意志并做出科学判断，以保证审计监督活动的客观公正与真实可信。 （一）外部独立 外部独立关注的是国家审计在机关设置与履行职能上的外部关系问题。外部独立地实现应满足机关独立与职能独立两个方面要求。机关独立表现在：审计机关不应依附或受制于行政机关、团体、社会组织和个人，尤其不能受制于政府、人事机关、财政机关与领导。职能独立表现在：审计机关和人员依法履行国家审计职能，不受行政机关、团体、社会组织和个人的非法干扰；行政机关、团体、社会组织和个人非法干扰国家审计活动的，应承担相应的法律责任。 （二）内部独立 内部独立重视的是国家审计机关及其人员之间的内部关系问题。内部独立地实现应满足：一是审计机关之间的独立。应以独立性的要求建构审计机关相互间的平等关系，在业务管理上，应强调上级审计机关对下级机关的业务指导，但上下级审计机关之间不应存在行政上的纵向隶属关系，更不是服从与被服从的关系。二是审计人员的独立。包括：（1）审计人员进行审计活动不受所属机关及其领导的干预。国家审计决定是由审计人员在综合客观情况的基础上经分析判断而形成，只能是审计人员独立意志的表现。（2）审计人员之间的独立。国家审计常常需要多个审计人员组成审计工作组进行活动，共同出具审计决定；当审计人员之间存在意见分歧时，应有权保留意见，分别出具审计意见或在同一份审计意见书中分别表述不同意见的人数及其理由。 （三）精神独立 精神独立强调的是审计人员个人人格的独立，即实质的独立。精神独立地实现应满足：一是审计人员应保持无偏的态度。在审计活动中，审计人员必须也只需忠于事实、科学与法律，保持崇高的品质与情操，不畏权势，不受金钱、物质的利诱以及其他外界因素的影响。不能背离事实、科学和脱离法律，这不仅是审计监督活动作为一种科学技术实证工作的本质所在，也是保证审计决定真实性与合法性的必然要求。二是审计人员应具有熟练的职业能力。审计人员要能够根据其具有的学识和经验做出深思熟虑的判断，否则“充其量只是一个熟练的手艺人，而不是职业成员”。 以上三种独立具有不同的位阶：外部独立是前提，内部独立是保障，精神独立是核心。三者之间相辅相成、密不可分。值得一提的是，国家审计独立并不排除审计机关及其人员接受公众、媒体以及人大等方面的监督。相反，完善国家审计独立要求国家审计活动同步接受合法的外界监督，这是确保国家审计客观、公正的基础。具体而言，对国家审计的监督不仅体现为审计结果的公开报告，更应贯穿于审计活动的全过程，体现在对审计活动规范性、客观性的监督，对审计程序合法性的监督，对审计报告文书规范性的监督，对审计人员职业道德、执业纪律以及责任承担的监督等。 二、中国国家审计独立性欠缺之现状与危害分析 中国《宪法》所规定的国家审计权配置模式以及国家审计双重领导体制是造成国家审计独立性欠缺的根本原因。中国《审计法》第5条虽然明确规定“审计机关独立行使监督权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉”，但也存在以下两点不足：一是只规定审计机关而未涉及审计人员的独立审计权，二是对其他行政机关、社会团体和个人干涉审计的责任未做规定。立法上的缺陷在一定程度上减损了国家审计决定的公正性与权威性。 （一）审计职能不独立，国家审计在一定程度上被异化为内部审计 中国审计机关设于政府之下，受人事任免、经费预算、领导与被领导关系的制约，国家审计职能从属或依附于政府行政职能，与政府其他管理、执法职能相提并论，导致部分地方审计机关在监督地方政府财政资金使用上出现“蜻蜓点水”“避重就轻”等现象，从而使国家审计监督职能陷入“独立性不强、权威性不高、进退维谷”的尴尬处境。“经济人”假设认为人都是有趋利避害倾向的。当政府成为被审计对象时，政府既当“运动员”又当“裁判长”的双重角色，难以使公众信服作为“裁判员”的国家审计机关对作为自己上属的“裁判长”所做出的审计决定的公正性，在很大程度上将国家审计异化为内部审计。国家审计与内部审计原本是有明显区别的，内部审计承担部门、单位的内部职能，由其所属部门、单位领导下的内设机构工作人员进行；而国家审计属外部审计，是一项具有极强独立性的经济监督活动。 （二）审计机关对外不独立，损害了国家审计的公正性 《审计法》第2条规定：“国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。”审计机关受政府领导，其经费与人员配置受控于政府，尽管这种设计在一定程度上有利于审计机关利用行政权力的高效与强制，迅速查明公共资金的使用情况，强化国家审计效力与威信，但却违背了程序正义的基本精神。程序正义要求在任何争议解决中，裁判者均不得与被裁判者存在利害关系。而作为“裁判员”的国家审计机关与作为“运动员”的政府之间却基于管理权能和利益驱动迫不得已建立起亲密的利益关系。尽管《审计法》第11条要求将审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，由本级政府予以保证。但在地方政府财政经费有限、审计机关被视同普通行政机关的情况下，为保证履行职责所必需的经费，难以不受干扰地对为其做财政预算的“衣食父母”——政府及其财政部门进行客观公正的审计。同时，《审计法》第15条做出“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”的规定，以加强审计机关在人事权上的自主性以及对同级政府的独立性，但问题在于：上一级审计机关在下级审计机关负责人人事任免上享有的权利属性与异议效力不清，究竟是建议权还是共同决定权，究竟是参考意见还是决定意见，法律规定不明确。
